Dans son projet de fonds de relance, la Commission européenne utilise des critères d'allocation principalement liés aux taux d'infection et aux performances économiques passées. Pour favoriser un rebond économique efficace après la crise COVID-19, nous proposons plutôt d'allouer des fonds selon une approche prospective fondée sur la structure industrielle et économique spécifique des régions de l'UE.
Les pays de l'UE sont engagés dans des négociations difficiles sur la façon d'allouer un paquet de relance de quelque 750 milliards d'euros pour aider les pays et les régions à se remettre du choc COVID-19. Cela soulève des questions politiques fondamentales. L'UE devrait-elle favoriser les pays ou régions les plus touchés par l'épidémie de COVID-19? Sur quels critères: nombre de morts, impact économique?
L'épidémie de COVID-19 a eu des impacts très différents sur les différents pays et régions de l'UE. Les taux de mortalité allaient de plus de 800 par million d'habitants en Belgique; 500 à 600 en Suède, en Italie et en Espagne; environ 400 en France et aux Pays-Bas, puis une centaine en Allemagne et moins de 50 dans de nombreux pays d'Europe orientale et en Grèce. Ces chiffres masquent des différences encore plus grandes au sein des pays. Par exemple, 48% de tous les décès italiens sont survenus en Lombardie, avec un taux de 1 600 décès par million d’habitants, tandis que le sud du pays a enregistré des taux de mortalité similaires à ceux de la Grèce. La situation est comparable en France et en Espagne lorsque nous comparons les zones métropolitaines de Paris ou de Madrid (respectivement 1 160 et 1 300 décès par million d'habitants) à la majorité des régions de ces pays.
Cependant, l'impact économique de COVID-19 a été très variable. La Commission européenne prévoit une baisse moyenne des taux de croissance du PIB de 7,4% pour l'Union européenne, avec un écart-type relativement étroit (1,3; coefficient de variation de 0,18). En revanche, le coefficient de variation des décès liés aux COVID est sept fois plus élevé (1,27). Les données à haute fréquence sont cohérentes avec cette lecture: l'évolution de la consommation hebdomadaire d'électricité (de 2019 à la même semaine de 2020) indique que des pays, comme l'Italie, qui a commencé par un verrouillage sévère, ont progressivement perdu jusqu'à 30% de l'énergie électrique charge réelle. À la mi-avril, cependant, ce chiffre était essentiellement similaire dans les pays où les fermetures / contagions étaient moins sévères, comme l'Allemagne. Tous les pays ont ensuite rebondi ensemble dès la libération du verrouillage.
Par conséquent, l'impact économique devrait-il même être pris en compte dans les critères d'affectation du fonds de relance, étant donné qu'il semble être plus homogène à tous les niveaux? De plus, si nous considérons uniquement les conséquences économiques, devons-nous considérer les performances passées d'un pays ou d'une région comme un prédicteur des performances futures, comme la Commission semble le suggérer implicitement dans sa proposition sur les critères d'allocation? Ou devrions-nous avoir une approche prospective?
Afin de contribuer à ce débat, nous essayons d'évaluer dans quelle mesure le choc COVID-19 pourrait affecter les pays et régions de l'UE dans un avenir proche, en examinant en détail les différences entre les structures industrielles et d'emploi. Pour ce faire, nous avons construit et combiné deux indicateurs spécifiques mesurant l'exposition des régions de l'UE aux chocs externes et internes COVID-19.
L'exposition des régions de l'UE aux chocs externes COVID-19
Premièrement, nous avons construit un indicateur de «risque de perturbation externe» (EDR). Cela rend compte de la vulnérabilité des pays et régions de l'UE aux chocs induits par le COVID-19 sur les chaînes de valeur mondiales qui restreignent la disponibilité des intrants pour la production, ou la possibilité de vendre la production sur les marchés mondiaux.
Compte tenu des restrictions imposées au commerce international, nous avons utilisé les données récemment disponibles sur les chaînes de valeur mondiales pour examiner dans quelle mesure la valeur ajoutée exportée par chaque industrie est exposée au commerce mondial, en termes à la fois de la part de la production nationale qui dépend des importations et de il est exporté à l'étranger. Nous avons ensuite combiné ces données en un indicateur externe de risque de perturbation (EDRI) au niveau régional.
Nous avons supposé que les obstacles à la libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes seront complètement supprimés au sein de l'UE au cours des prochaines semaines, et nous avons donc concentré notre analyse sur le commerce extra-UE. Notre EDRI résulte de la combinaison de l'exposition aux CVM des industries et de la structure industrielle de chaque région NUTS-2. Il nous indique dans quelle mesure la structure économique de chaque région (ou pays) sera affectée par les obstacles au commerce extra-UE. Pour plus de détails sur la construction de l'indice, un certain nombre de contrôles de robustesse ainsi qu'une discussion sur les pondérations utilisées pour construire l'indicateur, voir l'annexe technique.
La figure 1 montre l'indicateur au niveau NUTS-2.
La valeur moyenne de cet indicateur est de 44% avec un écart-type de 0,07, ce qui signifie que plus de la moitié des échanges des régions de l'UE ont lieu à l'intérieur des frontières européennes et qu'il existe des différences substantielles entre les régions. Néanmoins, certaines régions spécifiques dépendent beaucoup moins du commerce extra-UE, comme les régions de l'est de l'UE (en vert sur la carte), tandis que d'autres sont nettement plus exposées à ces flux, comme la Grèce (en rouge). Cela est principalement dû à la grande partie de l'emploi dans les services de construction et d'hébergement, car ces industries sont très exposées aux échanges extra-UE selon les données.
Exposition des régions de l'UE aux vulnérabilités internes du COVID-19
Les processus de production des régions sont également exposés aux vulnérabilités internes causées par les perturbations COVID. Ceux-ci surviennent principalement dans la fonction de production en raison de l'imminence de nouvelles normes de sécurité (pensez par exemple dans les restaurants ou les transports). Pour évaluer cette image très variable selon les secteurs, nous avons construit un indicateur d'exposition au «risque de perturbation interne» (IDR). Cet indicateur mesure dans quelle mesure la structure économique de chaque région ou pays sera affectée par des obstacles au processus de production (voir l'annexe pour plus de détails). Il donne une image de la situation différente de celle de l'EDRI.
La figure 2 montre la distribution par régions d'un indicateur redimensionné 0-1 (voir la section 2 de l'annexe technique pour tous les détails). Les régions présentant le niveau de risque le plus élevé (en orange / rouge) se trouvent principalement dans le sud de l'Europe, par exemple les îles Baléares ou les îles grecques. Les régions à forte intensité manufacturière sont moins exposées aux risques de proximité sociale, compte tenu de la possibilité d'adopter des mesures de distanciation sociale.
L'exposition combinée externe et interne des régions au COVID-19
Nous combinons maintenant l'EDRI et l'IDRI dans un graphique agrégé dans lequel chaque région est dans un nuage de points en termes d'exposition combinée, en la comparant aux valeurs médianes des indices de l'UE.
Nous considérons également les données sur le nombre de contagions jusqu'au 29 mai 2020 dans 225 des 296 régions de l'UE. Nous avons créé la mesure relative des contagions en divisant le nombre de cas par la population totale dans chaque région NUTS-2, puis avons redimensionné cette mesure à l'intervalle 0-1 en utilisant la distribution au niveau de l'UE. Les données sur la population totale proviennent d'Eurostat. Pour être complet, la figure A5 de l'annexe technique montre la répartition régionale avec le absolu nombre de contagions.
La figure 3 est interactive et trace un graphique à bulles pour les régions NUTS-2 des quatre plus grands pays de l'UE: la France, l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne, tandis qu'une version interactive du graphique comprenant tous les pays et régions de l'UE est disponible sur GitHub. La taille de la bulle est le nombre relatif de contagions (redimensionné). Les deux axes représentent les mesures d'exposition au commerce extra-UE et de risque de proximité sociale redimensionnées que nous avons décrites ci-dessus.
Figure 3 – Risque combiné NUTS-2
Les lignes pointillées représentent les niveaux médians des deux indicateurs au niveau régional européen. Le graphique montre comment les régions qui ont été touchées relativement plus fortement par la pandémie de COVID-19 en termes de contagions (les plus grosses bulles) ne sont pas nécessairement celles les plus exposées de l'extérieur ou de l'intérieur aux conséquences économiques du COVID-19. Les régions situées dans les quadrants inférieur droit et supérieur sont des régions du sud de l'UE, qui dépendent du tourisme et des activités de proximité. Les régions situées dans le quadrant supérieur droit sont également celles dont le commerce consiste en une part importante d'activités extra-UE.
Par exemple, les îles Baléares pourraient être très affectées par la pandémie bien qu'elles n'aient pas connu un grand nombre de contagions. Conformément à nos prévisions, les clubs d'Ibiza ont récemment commencé à annuler ou à réduire considérablement la saison estivale traditionnelle de concerts et de divertissements, qui attire des millions de touristes chaque année. Les activités liées au tourisme représentent 75% des revenus de la région, il est donc facile de comprendre comment la pandémie pourrait avoir un impact important sur ce type d’économie. D'autres exemples de régions de ce quadrant sont la Provence-Alpes-Côte d'Azur en France, Madère au Portugal et Berlin en Allemagne. De nombreuses régions touristiques sont également à la frontière entre les quadrants supérieur droit et inférieur droit, notamment la Calabre et la Sardaigne en Italie, Bruxelles en Belgique, Chypre ou la Martinique en France. De nombreuses régions gravement touchées par la pandémie de COVID-19 se trouvent dans la partie gauche du graphique, par exemple la Lombardie, la Bavière et l'Ile de France. La Lombardie est à la frontière entre les quadrants supérieur et inférieur gauche, car sa structure industrielle a une grande composante manufacturière et cette région a une part de commerce relativement plus élevée avec les partenaires de l'UE plutôt qu'avec des partenaires non européens que les autres régions. Des exemples de régions se situant dans le quadrant inférieur gauche sont la province de Silésie en Pologne, qui est une région industrielle où la fabrication représente la plus grande part de l'emploi, ou Oberosterreich, la première région industrielle d'Autriche.
Conclusion: régionalisation l'allocation de l'UE pour la reprise et la résilience
Une approche «prospective» pour évaluer l'impact économique potentiel de la pandémie de COVID-19, basée sur des indicateurs de l'exposition au risque de perturbation interne (EDRI) et externe (IDRI), peut conduire à des résultats très différents de ceux impliqués par la norme des paramètres tels que les performances économiques passées ou l'exposition aux contagions.
Par conséquent, afin d'adapter une allocation plus cohérente et efficace des fonds de récupération de l'UE, les décideurs devraient tenir compte des différences intrinsèques des régions de l'UE en termes de structures industrielles et d'emploi, car ces différences vont déterminer l'impact local futur du choc COVID.
Dans son estimation de l'allocation transnationale des fonds proposés par les institutions de l'UE comme outil de récupération, Darvas (2020) a montré comment la proposition implique à la fois un élément d'assurance (les pays les plus touchés obtiennent plus de fonds de l'UE) et un élément de redistribution (pays avec un RNB par habitant plus faible, obtenir plus de fonds européens). Comment ces estimations changeraient-elles si nos indicateurs «prospectifs» étaient pris en compte?
La figure 4 reproduit la figure 3 au niveau des pays, en utilisant des pondérations couvrant les mêmes secteurs que dans l'exercice régional (voir l'annexe technique pour un graphique similaire utilisant des pondérations alternatives comme robustesse). Cette fois, cependant, la taille de la bulle correspond à la part potentielle des pays dans les fonds alloués, selon les estimations de la Commission européenne. Si nos indicateurs «prospectifs» sont considérés comme un critère supplémentaire de redistribution, nous devrions nous attendre à voir des bulles relativement plus importantes (c'est-à-dire les pays bénéficiant le plus des fonds alloués) dans le quadrant supérieur droit, c'est-à-dire là où l'exposition externe et interne est supérieur à la médiane de l'UE. Si cela est en partie vrai pour la Grèce et l'Espagne et, dans une moindre mesure, pour la France et l'Italie (car elles sont proches de la moyenne de l'UE en termes de choc potentiel), le positionnement des autres pays semble en contradiction avec la proposition allocation des fonds. En particulier, certains des pays potentiellement les plus touchés ne bénéficient pas proportionnellement (par exemple l'Irlande), tandis que d'autres semblent être financés de manière disproportionnée (par exemple la Roumanie, la Pologne ou la Hongrie), en raison des règles d'allocation basées sur les performances économiques passées (en particulier le 2015 -19 taux de chômage).
Figure 4 – Part de l'allocation IDRI / EDRI et CE
En tout état de cause, quels que soient les critères d'allocation choisis, la vision au niveau des pays peut être trompeuse, compte tenu des fortes disparités régionales au sein des pays. Cela est particulièrement vrai dans des pays comme l'Italie et la France. Une approche de l'allocation des fonds de l'UE éclairée par nos indicateurs permettrait plutôt une intervention cohérente dans le temps et l'espace: elle prend en compte les futurs risques inhérents au commerce et à la production intégrés dans la structure industrielle de chaque région, ainsi que les différences de régions. structures industrielles.
Notre étude n'est pas exempte de limites, la plus importante étant la dépendance à l'égard des données sur l'emploi dans l'ABS pour la construction des pondérations régionales, un problème qui a limité les secteurs couverts dans notre analyse (voir la section 3 de l'annexe technique pour une discussion détaillée). Néanmoins, notre analyse montre la nécessité de réfléchir plus largement aux effets de débordement de la pandémie, qui se propagent également dans des régions qui ne sont que marginalement touchées par le virus. Une approche prospective fondée sur la structure industrielle et économique pourrait en fin de compte aider à mieux comprendre les impacts régionaux pertinents de la pandémie, au-delà des taux de contagion et des performances économiques antérieures. Les fonds de récupération ne doivent pas être considérés exclusivement comme des médailles pour les batailles passées de la campagne COVID-19, mais plutôt comme de précieuses munitions pour les batailles à venir.
L'annexe est téléchargeable ici.
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