L’année dernière a été l’année la plus coûteuse à ce jour pour les catastrophes liées au climat aux États-Unis, avec plus de 20 événements météorologiques extrêmes causant des pertes de plus d’un milliard de dollars chacun. Deux tendances à long terme font grimper ce prix : les événements météorologiques extrêmes deviennent de plus en plus intenses et les États-Unis continuent de construire des maisons de plus en plus chères dans des endroits à risque. En 2018, 42 % de la population américaine vivait dans des comtés côtiers (zones particulièrement vulnérables aux tempêtes côtières et à l’élévation du niveau de la mer), même si ces comtés ne représentent que 10 % de la superficie terrestre du pays. Cela soulève la question : Pourquoi les gens construisent-ils et achètent-ils des maisons dans des endroits exposés à des risques prévisibles et persistants de catastrophes liées au climat ?
L’une des raisons de notre volonté apparemment irrationnelle d’investir dans des maisons à haut risque est que les coûts financiers des événements météorologiques extrêmes sont répartis sur plusieurs acteurs. Aucune personne, entreprise ou agence publique ne supporte l’intégralité du coût des dommages. Les débours des individus pour leurs choix de logement et de transport ne reflètent pas pleinement les dommages environnementaux qu’ils causent ou les risques qu’ils encourent. Les modes complexes et opaques de répartition des risques financiers réduisent l’incitation de toute partie à modifier son comportement.
Les coûts financiers des catastrophes sont répartis entre de nombreuses personnes, entreprises, organismes publics et contribuables
En 2017, l’ouragan Harvey a frappé la côte du Golfe, inondant plus de 300 000 maisons. Avoir sa maison détruite dans un ouragan inflige évidemment des pertes financières substantielles aux propriétaires, sans parler du danger physique et de la détresse émotionnelle. Mais les dommages financiers s’étendent bien au-delà des propriétaires individuels d’une manière qui n’est pas toujours facile à observer.
Une ventilation des coûts d’achat d’une maison nous donne un premier aperçu de la répartition des risques. Prenons un exemple hypothétique : supposons qu’en 2015, un acheteur de maison ait acheté une maison à Galveston, au Texas, surplombant le golfe du Mexique. Cette année-là, une maison typique à Galveston coûtait environ 250 000 $. La plupart des acheteurs de maisons aux États-Unis n’achètent pas de maisons en espèces; ils paient généralement de 10 à 15 % du prix d’achat à l’avance et empruntent le reste à une banque ou à un autre prêteur hypothécaire. Ainsi, lorsque Harvey a frappé en 2017 et inondé sa maison, notre acheteur hypothétique avait probablement accumulé environ 45 000 $ de capital immobilier (figure 1), avec plus de 200 000 $ restant à payer sur l’hypothèque, adossés à un actif gravement endommagé et dévalué.
Figure 1 : Les nouveaux propriétaires disposent d’une valeur nette relativement faible
| Prix d’achat (2015) | 250 000 $ |
| Acompte | 15% |
| Valeur nette totale du logement (2017) | 45 137 $ |
| Solde hypothécaire impayé (2017) | 204 863 $ |
Source : Valeur médiane des maisons d’ACS.
Remarque : Suppose un taux d’intérêt de 4,0 % sur un prêt hypothécaire à taux fixe de 30 ans entièrement amorti, d’après l’enquête sur les taux hypothécaires préférentiels de Freddie Mac.
Cela signifie-t-il que la banque qui a émis le prêt hypothécaire devra absorber 200 000 $ de pertes ? Pas nécessairement. Laissant de côté l’assurance pour le moment (sur laquelle nous reviendrons plus tard), il est probable que la banque ne sera pas le perdant final dans ce scénario, comme le montre la figure 2.
Environ les deux tiers des prêts hypothécaires américains ne sont pas conservés dans les bilans par le prêteur initial. Au lieu de cela, les prêts hypothécaires sont vendus à des intermédiaires, qui les regroupent avec d’autres prêts et vendent le flux de revenus aux investisseurs – un processus appelé « titrisation ». Les deux principaux intermédiaires, Fannie Mae et Freddie Mac, sont des entreprises parrainées par le gouvernement (GSE) – des entreprises quasi publiques qui ont été initialement agréées par le gouvernement fédéral. Dans des conditions normales du marché du logement, Fannie et Freddie garantissent les investisseurs contre le risque de défaillance des emprunteurs. Depuis la Grande Récession, Fannie et Freddie sont sous tutelle fédérale, ce qui signifie qu’ils versent une partie de leurs bénéfices au département du Trésor américain et sont soumis à la supervision du Congrès et de la Federal Housing Finance Agency.
Le résultat de cet arrangement compliqué est que le gouvernement fédéral est en fin de compte responsable d’environ 6,9 billions de dollars de dette hypothécaire en cours, y compris de nombreuses propriétés dans des endroits à haut risque climatique. Fannie et Freddie exigent que les propriétaires situés dans des zones désignées sujettes aux inondations souscrivent une assurance contre les inondations, mais les agences ne tiennent pas compte du risque climatique localisé lors de la titrisation des prêts.
Les programmes d’assurance de biens faussent les incitations à réduire les risques
Les programmes d’assurance privés et publics jouent également un rôle en encourageant le développement à risque. Les prêteurs hypothécaires exigent que les acheteurs de maison souscrivent une assurance habitation pour protéger le prêteur au cas où quelque chose arriverait à la propriété. Cependant, la mesure dans laquelle les compagnies d’assurance privées remboursent les propriétaires après des catastrophes liées au climat varie considérablement. Bien que la plupart des polices couvrent les dommages causés par le vent (comme les arbres qui tombent à travers le toit), elles ne protègent généralement pas contre les dommages causés par les inondations, souvent les dommages les plus coûteux causés par les ouragans.
Le gouvernement fédéral est devenu le principal assureur contre les inondations, par le biais du National Flood Insurance Program (NFIP). Cependant, les chercheurs ont souligné de nombreux problèmes avec le NFIP, y compris l’exactitude et l’actualité de ses cartes, un problème que l’Agence fédérale de gestion des urgences (FEMA) tente de corriger. Par exemple, seulement 20 % environ des propriétés de New York qui ont été inondées lors de l’ouragan Sandy en 2012 avaient une assurance contre les inondations, car l’onde de tempête s’est étendue bien au-delà des zones identifiées comme à haut risque. De nombreux propriétaires qui souscrivent des polices NFIP paient des primes bien inférieures au niveau actuariel équitable, ce qui subventionne les propriétaires qui vivent dans des endroits à haut risque tout en laissant le NFIP financièrement instable.
La tarification du risque climatique dans les prêts hypothécaires découragerait le développement dans des endroits à risque, mais pourrait nuire aux propriétaires à faible revenu
Il existe plusieurs façons dont notre système de financement du logement pourrait décourager le développement dans des endroits à risque climatique. À un extrême, Fannie Mae et Freddie Mac pourraient refuser de titriser des hypothèques sur des propriétés situées dans des endroits à haut risque. La plupart des banques ne seraient alors pas disposées à offrir des prêts hypothécaires dans ces zones, ce qui découragerait les acheteurs de s’y installer, à moins qu’ils ne soient prêts à payer tout en espèces et à assumer la majeure partie du risque. Une option moins drastique serait que Fannie et Freddie continuent de titriser les prêts, mais intègrent les risques spécifiques à la localisation des événements climatiques dans le coût des prêts hypothécaires par le biais de taux d’intérêt plus élevés ou de ratios prêt-valeur inférieurs. Étant donné que Fannie et Freddie sont toujours sous tutelle, il est probable que tout changement dans leur approche du risque climatique nécessiterait l’autorisation du Congrès, ce qui n’est en aucun cas un ascenseur politique facile.
Les considérations d’équité introduisent une autre couche de complication dans les décisions des décideurs politiques. Toutes les maisons situées dans des endroits à risque ne sont pas des maisons de vacances en bord de mer appartenant à des ménages riches. Dans de nombreuses régions du pays, les personnes à faible revenu vivent là où les terrains et les logements sont relativement bon marché, ce qui signifie souvent des endroits à haut risque. Les ménages noirs et latinos ou hispaniques représentent une part disproportionnée de propriétaires à long terme dans de nombreux quartiers à haut risque. Une tarification plus précise du risque climatique dans les prêts hypothécaires et les assurances entraînerait une baisse de la valeur des propriétés dans ces quartiers, exacerbant les écarts de richesse raciale.
Bien sûr, les maisons ne sont qu’une partie de l’environnement bâti. Les transports, l’eau et d’autres systèmes d’infrastructure sont également de plus en plus vulnérables aux risques climatiques. Les investissements dans des infrastructures plus résilientes, telles que des routes perméables à l’eau et des jardins pluviaux distribués, peuvent mieux répondre à ces risques. L’augmentation des investissements publics et privés dans ces types d’améliorations est très prometteuse dans les années à venir.
Jusqu’à présent, les débats nationaux sur la politique climatique n’ont pas abordé les manières complexes dont le financement du logement et l’assurance des biens encouragent le développement aux mauvais endroits. Réformer ces systèmes pour décourager les comportements à risque tout en atténuant les préoccupations en matière d’équité est essentiel pour réduire les coûts économiques et humains du changement climatique.
