L'indépendance de la banque centrale en péril

L'arrêt du 5 mai de la Cour constitutionnelle fédérale allemande (GFCC) sur la politique monétaire de la BCE affecte non seulement les relations de l'Allemagne avec la Banque centrale européenne (BCE) et la Cour de justice de l'Union européenne (CJCE), mais aussi la Constitution fondements de la politique monétaire. Le tribunal s'écarte de la tradition allemande de confier la politique monétaire à une banque centrale indépendante qui n'a pour mission que de poursuivre la stabilité des prix. Selon le raisonnement du tribunal, une grande partie de ce que la Bundesbank allemande faisait auparavant ne serait pas autorisée par la Loi fondamentale allemande.

Nous considérons que cela pose problème. Cette critique ne doit pas être interprétée comme une approbation de la politique monétaire de la BCE. Certains d'entre nous critiquent également certains aspects de cette politique. Cependant, nous sommes tous préoccupés par le fait que l'arrêt de la Cour constitutionnelle sape le fondement constitutionnel de l'indépendance de la banque centrale et son mandat de stabilité des prix.

Le GFCC estime que les achats de dette souveraine par la BCE dans le cadre du programme d'achat dans le secteur public (PSPP) de 2015 violent les limites que les traités européens fixent aux activités de la BCE. Selon le tribunal, ces ultra vires les actions qui dépassent les compétences que les législateurs nationaux ont fournies aux institutions de l'UE par le biais des traités ne doivent pas être tolérées; sinon, les droits fondamentaux des citoyens allemands seraient violés. La Cour ne conteste pas en principe le droit de la BCE à mettre en œuvre un tel programme. Après tout, l'article 18 des statuts du Système européen de banques centrales (SEBC) et de la BCE autorise explicitement les banques centrales à acheter des titres négociables, y compris des obligations d'État, sans aucune restriction. Cependant, le GFCC se plaint que la BCE n'a pas démontré de manière satisfaisante la proportionnalité du programme. Le tribunal charge donc le gouvernement allemand et le Bundestag d'obtenir une évaluation satisfaisante de la proportionnalité du conseil des gouverneurs de la BCE. Si une telle évaluation n'est pas obtenue, le tribunal ordonne à la Bundesbank de se retirer du PSPP et des programmes similaires; en d'autres termes, la Bundesbank devrait cesser de s'acquitter de son obligation de mettre en œuvre la politique de la BCE prévue par le traité, comme l'a décidé le conseil des gouverneurs.

Le GFCC écrit: «Un programme d'achat d'obligations d'État ne satisfait au principe de proportionnalité que s'il constitue un moyen approprié et nécessaire pour atteindre le but poursuivi; le principe de proportionnalité exige que l'objectif de politique monétaire du programme et les effets de politique économique soient identifiés, pesés et mis en balance les uns avec les autres. « Plus précisément, il demande » les effets d'un programme d'achat d'obligations d'État sur, par exemple, la dette, l'épargne personnelle, les régimes de retraite et de retraite, les prix de l'immobilier et le maintien à flot des entreprises économiquement non viables… (à prendre en compte dans l'évaluation de la proportionnalité… et – dans une évaluation et une appréciation globales – mis en balance avec l'objectif de politique monétaire qui le programme vise à atteindre et est capable de réaliser. »(1)

Le cœur de l'argumentation de la Cour peut être esquissé comme suit: (1) La BCE est chargée de la politique monétaire; en revanche, la politique économique est réservée aux États membres. (2) Le PSPP a des effets secondaires qui relèvent du domaine de la politique économique, c'est-à-dire du domaine réservé aux États membres. (3) Étant donné que les effets secondaires du PSPP relèvent du domaine de la politique économique, dans lequel la BCE n'a aucun rôle, la BCE aurait dû expliquer pourquoi la poursuite de son mandat de politique monétaire justifiait d'entreprendre le PSPP malgré ces effets secondaires; cela aurait nécessité une évaluation de la proportionnalité. (4) La CJE aurait également dû procéder à une telle évaluation de la proportionnalité lorsqu'elle a commenté la compatibilité du PSPP avec le traité à un stade antérieur de la procédure. Parce que la CJE ne l'a pas fait, son «interprétation des traités n'est pas compréhensible et doit donc être considérée comme arbitraire d'un point de vue objectif» (2) et son arrêt lui-même était un ultra vires acte.

La terminologie utilisée par le tribunal est étrangement imprécise. Il utilise le terme «effets de politique économique» (3), mais lorsqu'il remplit ce terme de substance, il ne ne pas se référer aux effets du PSPP sur la politique économique mais aux effets sur la dette publique, l'épargne, les retraites, les prix de l'immobilier et la survie des entreprises. L’expression «effets de politique économique» renvoie à l’opinion de la cour selon laquelle les effets énumérés appartiennent au domaine de la politique économique, plutôt qu’à la substance des effets en tant que tels. Les traités réservant la politique économique aux États membres, la Cour présume ultra vires comportement et demande une évaluation de la proportionnalité.

Cette analyse présente deux faiblesses majeures. Premièrement, le point de vue de la Cour sur la manière de séparer la politique économique de la politique monétaire est problématique. Deuxièmement, la cour n'indique pas quelles normes devraient être utilisées pour «l'évaluation et l'appréciation globales» (4) qu'elle demande. La demande de la cour est en fait incompatible avec le traité et avec sa propre décision de 1993 sur le traité de Maastricht. Il est également incompatible avec la tradition d'indépendance de la banque centrale avec un engagement exclusif en faveur de la stabilité des prix qui est au cœur de la position de la Bundesbank en Allemagne depuis des décennies.

La tentative de la Cour d’introduire une séparation catégorique entre la politique économique et la politique monétaire ne peut réussir. Mesures de politique monétaire toujours ont des «effets de politique économique». Les variations des taux d'intérêt et de change font partie intégrante de toute politique monétaire. Les variations des taux d'intérêt affectent l'attractivité des biens immobiliers et autres biens d'équipement, ainsi que la demande globale de biens et services et le niveau d'emploi. Ce sont précisément ces effets qui font le lien entre la politique monétaire et la stabilité des prix.

Certes, la distinction entre politique monétaire et politique économique est inscrite dans les traités européens, avec une séparation des responsabilités entre la BCE et les États membres. Mais les traités ne pas dire que cette séparation dépend de la effets des mesures prises, comme le prétend le GFCC. Ils laissent ouverte la possibilité de fonder la séparation sur les types de mesures prises, instruments utilisé et objectifs poursuivi; c'est l'interprétation de la CJCE, que la Cour constitutionnelle fédérale allemande a déclaré «arbitraire d'un point de vue objectif». Selon l’approche de la CJE, le financement public par les questions d’endettement relèverait de la politique économique appartenant au domaine des États membres, même si ces problèmes d’endettement ont des effets secondaires sur le système monétaire et l’inflation; dans le même temps, l'augmentation de la masse monétaire par le biais d'achats d'obligations d'État par la BCE relèverait de la politique monétaire relevant du domaine de la BCE même si elles ont des effets secondaires dans des domaines de préoccupation pour la politique économique des États membres, par exemple: exemple, les effets sur les conditions dans lesquelles les gouvernements des États membres peuvent émettre de la dette publique.

Les statuts du SEBC et de la BCE, qui font partie intégrante du traité, précisent les instruments dont disposent les banques centrales au sein du SEBC sans mentionner les effets secondaires possibles de ces instruments dans les domaines intéressant la politique économique générale. La loi n’appuie pas la notion selon laquelle ces effets secondaires pourraient poser un problème de ultra vires comportement, qui doit être traité par une évaluation de la proportionnalité.

En fait, la discussion du GFCC sur cette évaluation est moins préoccupée par la prétendue ultra vires comportement en tant que tel, qu'avec le économique effets du PSPP. En termes de contenu, la Cour ne parle pas de la transgression présumée des limites fixées à la compétence de la BCE mais de l’évaluation des effets économiques en tant que tels. La Cour accorde une attention particulière aux effets sur l'environnement du financement de la dette publique. Il suit la CJCE dans son appréciation selon laquelle le PSPP ne peut pas être qualifié de financement public monétaire (interdit), mais fait valoir que la réduction du niveau global des taux d'intérêt, auquel le PSPP a contribué, réduit les coûts du financement de la dette des États membres. , un effet qu'il voit d'un œil critique.

Cependant, une telle critique des effets d'une mesure ne justifie pas à elle seule la conclusion que la mesure implique une transgression des limites de compétence. Si l'effet de la politique monétaire sur le niveau des taux d'intérêt et donc sur les budgets nationaux des États membres – ce qui est inévitable – doit être considéré comme une indication de ultra vires action, la critique doit être appliquée aux augmentations de taux d’intérêt, ce que la GFCC aime probablement, tout comme aux baisses de taux d’intérêt. L'évaluation de la violation ou non des limites de compétence doit être indépendante, que la mesure soit appréciée ou non.

Les normes d'une telle évaluation ne sont pas claires et, sur ce point, le jugement n'aide pas. Comment la BCE ou la CJCE devraient-elles évaluer la prétendue transgression des limites de compétence et comment les comparer à l'objectif de stabilité des prix fixé par le traité lui-même? Peuvent-ils le faire du tout et qu'est-ce qui les autorise à porter les jugements de valeur requis? Le tribunal élude ces questions en faisant des effets économiques, plutôt que des «effets de politique économique», l'objet de l'évaluation de la proportionnalité.

Mais un examen et une évaluation des effets économiques du PSPP posent également problème. Un tel examen nécessite (i) un compte rendu complet de ces effets, avec une attribution de pondérations à tous, et (ii) une évaluation comparative par rapport à l'objectif de stabilité des prix. L '«évaluation et appréciation globales» que le GFCC demande dans l'évaluation de la proportionnalité devrait en principe permettre une conclusion telle que, d'une part, le PSPP est jugé approprié et nécessaire à la poursuite de la stabilité des prix, mais d'autre part, les effets secondaires du programme, par exemple le préjudice causé aux épargnants, qui ne perçoivent plus beaucoup de revenus d'intérêts, sont si importants qu'il convient de s'abstenir de mettre en œuvre le programme. Il n’existe aucune norme pour pondérer ces différentes considérations.

La conclusion indiquée serait également incompatible avec les traités européens. Les traités prévoient une «politique monétaire et une politique des taux de change uniques dont l'objectif premier sera de maintenir la stabilité des prix et, sans préjudice à cet objectif, soutenir les politiques économiques générales de l'Union, conformément au principe d'une économie de marché ouverte et de libre concurrence »(5) (article 119 TFUE; l'article 127 TFUE énonce les objectifs du SEBC avec presque le même libellé ). Les traités accordent la priorité à l'objectif de stabilité des prix sur toutes les autres considérations (contrairement aux États-Unis, où la loi fait également de l'emploi un objectif de la politique monétaire). Les autres effets économiques des mesures de politique monétaire ne peuvent être pris en compte que dans la mesure où cela peut être fait sans nuire à l'objectif de stabilité des prix. En ce qui concerne le PSPP, la BCE a spécifié son objectif de stabilité des prix comme «inférieur, mais proche de 2%». (6) La CJCE et le GFCC ont tous deux accepté cette clarification, ils ont également accepté l'explication de la BCE expliquant pourquoi le la politique menée depuis 2015 était appropriée et nécessaire pour poursuivre cet objectif. La demande supplémentaire de la Cour constitutionnelle fédérale pour une évaluation de la proportionnalité qui évalue les effets secondaires de cette politique n'est pas compatible avec les traités. Cette demande ne peut pas non plus être satisfaite sans violer le principe de légitimité démocratique invoqué par le tribunal. Dans son arrêt de Maastricht de 1993, la Cour a déclaré que la responsabilité de la politique monétaire et des taux de change était un élément essentiel de la souveraineté nationale qui ne devait en principe pas être transférée à une institution supranationale. Elle a néanmoins estimé que le transfert de cette responsabilité à la BCE en vertu du traité de Maastricht était autorisé, car la BCE serait indépendante, régie par un groupe d'experts, et ne s'engagerait que dans un objectif de stabilité des prix, objectif dont le GFCC est approprié. n'avait aucun doute. À cette époque, la cour était consciente que la prise en compte simultanée de plusieurs objectifs nécessiterait une attribution de pondérations, qu'une telle pondération nécessiterait des jugements de valeur et que de tels jugements de valeur nécessiteraient une légitimation politique de la part des organes démocratiquement élus. Aujourd'hui, elle demande à la BCE – ou à la CJCE – d'effectuer précisément de telles évaluations nécessitant des jugements de valeur.

Dans ce contexte, il convient de revenir sur les décennies précédant le traité de Maastricht. En 1973/74, 1980/82 et 1991/92, la Bundesbank a considérablement relevé les taux d'intérêt afin de lutter contre l'inflation. La transition qui a suivi vers une récession a été plus rapide et plus radicale que dans d'autres pays où les banques centrales étaient moins dures. Le chômage a augmenté de façon spectaculaire, de l'ordre de 500 000 à 1 million. Les syndicats ont reproché à la Bundesbank de ne pas tenir compte des effets de sa politique sur le chômage. À chaque occasion, la Bundesbank a souligné que, selon la loi, elle n'avait qu'un mandat pour la stabilité des prix et qu'un examen d'autres objectifs violerait son mandat.

Au cours de ces décennies, la combinaison d'un mandat de stabilité des prix et de l'indépendance de la Bundesbank a protégé la politique monétaire des pressions politiques, y compris l'influence des syndicats, des associations industrielles et de leurs alliés en politique – tout à fait en accord avec l'argument du GFCC de 1993 Arrêt Maastricht. Les parties concernées, les syndicats, les associations professionnelles, le gouvernement fédéral et le Bundestag ont dû accepter la politique de la Bundesbank comme un acquis pour leurs propres actions. Toutefois, selon la logique de la décision actuelle, la Bundesbank aurait dû examiner si les mesures de politique monétaire qu'elle a prises pour lutter contre l'inflation n'ont pas trop porté atteinte, par exemple, aux droits fondamentaux des travailleurs et des syndicats, car elles ont restreint le champ d'application de ce qu'ils pourraient réaliser dans la négociation collective.

Les politiques de la Bundesbank à l’époque étaient consacrées à la lutte contre l’inflation, les politiques de la BCE aujourd’hui sont consacrées à la lutte contre la déflation, mais cette différence ne peut guère justifier la dilution du mandat de stabilité des prix de la BCE inhérente à la décision de la GFCC. Le mandat de «stabilité des prix» englobe à la fois la lutte contre l'inflation et la lutte contre la déflation, et les expériences de l'inflation en 1923 et de la déflation en 1931 montrent que les deux sont nécessaires. Les travailleurs et l'emploi, les syndicats et les droits de négociation collective ne sont pas mentionnés dans la décision actuelle, qui énumère uniquement les préoccupations des critiques allemands de la BCE. Toutefois, si la BCE est invitée à prendre en compte des préoccupations autres que la stabilité des prix, elle devra également tenir compte de l'impact de ses politiques sur les travailleurs. De plus, il devra tenir compte des préoccupations des citoyens des autres États membres, pas seulement de l'Allemagne. Après tout, nous parlons d'une politique monétaire unique pour l'ensemble de l'union monétaire. Cependant, plus les préoccupations sont prises en compte, plus les pondérations et les jugements de valeur nécessaires deviennent problématiques. Les auteurs de la loi sur la Bundesbank et du traité de Maastricht ont évité ce dilemme en limitant le mandat de la banque centrale à la recherche de la stabilité des prix.

Certes, la politique monétaire a des effets distributifs. Mais c'est toujours le cas, et l'exclusion de ces effets a été et est un aspect essentiel du transfert de la politique monétaire à une institution indépendante qui n'a qu'un mandat pour la stabilité des prix. Les conflits de distribution doivent être traités ailleurs dans le système politique. Les banques centrales n'ont pas la légitimité politique pour évaluer les effets de distribution et, si elles y étaient mandatées, l'objectif de stabilité des prix en souffrirait. Même les tribunaux n'ont pas la légitimité politique requise pour porter les jugements de valeur nécessaires.

Les jugements de la GFCC ont montré peu d’intérêt pour les raisons de l’indépendance de la banque centrale. Dans son arrêt de Maastricht, la Cour a déclaré qu'il serait bon que la politique monétaire « soit retirée du domaine d'influence des groupes de pression et des titulaires de mandats souhaitant être réélus ». Cette formulation donne à penser que la Cour était plus intéressée à protéger les élections démocratiques contre la corruption qu'à protéger la confiance du public dans la stabilité de la valeur de l'argent.

Nous avons besoin de l'indépendance de la banque centrale pour veiller à ce que la politique monétaire ne devienne pas un pion de la politique du jour, avec des mesures qui nuisent à ceux qui détiennent de l'argent et d'autres actifs nominaux et qui n'ont aucune action en justice qui pourrait protéger la valeur de leurs avoirs. Pour cette même raison, nous avons également besoin du mandat de la banque centrale pour donner la priorité au mandat de stabilité des prix. Les demandes de la GFCC sapent à la fois l’engagement exclusif de la banque centrale en faveur de la stabilité des prix et l’indépendance de la banque centrale, avec des effets néfastes non seulement pour la BCE mais aussi pour la Deutsche Bundesbank et la stabilité de notre monnaie.

(1) https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2020/05/rs20200505_2bvr085915en.html

(2) https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2020/05/rs20200505_2bvr085915en.html

(3) https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2020/05/rs20200505_2bvr085915en.html

(4) https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2020/05/rs20200505_2bvr085915en.html

(5) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12008E119&from=EN

(6) https://www.ecb.europa.eu/mopo/strategy/pricestab/html/index.fr.html