Les emprunts conjoints de l’UE pour stimuler la reprise, s’ils ne sont pas traités comme un déficit et une dette nationaux, allégeront considérablement les besoins d’ajustement budgétaire fondé sur des règles en Europe du Sud et de l’Est, mais pas en Europe de l’Ouest et du Nord.
À l’heure actuelle, les grandes lignes du fonds de récupération post-coronavirus de l’Union européenne, Next Generation EU, sont bien connues. Dans le cadre du NGEU, la Commission européenne empruntera jusqu’à 806 milliards d’euros (prix courants) et le distribuera sur six ans à tous les pays de l’UE. La plupart (420 milliards d’euros) seront distribués sous forme de subventions tandis que jusqu’à 386 milliards d’euros pourront être distribués sous forme de crédit. En outre, 90 milliards d’euros (à prix courants) de prêts ont déjà été accordés à 18 pays de l’UE dans le cadre du régime temporaire, Aide à l’atténuation des risques de chômage en cas d’urgence (SURE), pour aider au financement des programmes de chômage partiel et mesures similaires.
Mais l’impact du NGEU sur les règles budgétaires actuellement suspendues de l’UE a à peine été discuté. Comment ces transferts substantiels seront-ils pris en compte dans le cadre budgétaire de l’UE et quelles en sont les implications pour l’orientation budgétaire? Bien qu’un débat sur l’avenir des règles budgétaires de l’UE soit en cours (par exemple, si les règles doivent être remplacées par des normes ou complètement redéfinies), ces questions ont jusqu’à présent été négligées.
Comptabilisation des subventions et des prêts du NGEU au niveau de l’UE uniquement?
La Bundesbank décembre 2020 Rapport mensuel a demandé que la dette de l’UE soit comptabilisée dans la dette et les déficits nationaux, de la même manière que les dettes découlant du Fonds européen de stabilité financière (FESF), qui sont attribuées aux pays de l’UE. Il y a cependant de bonnes raisons pour lesquelles cela ne devrait pas être fait, et nous comprenons qu’Eurostat et la Commission européenne ne prévoient pas d’allouer la dette et le déficit de l’UE aux dettes et déficits nationaux. La raison principale en est qu’une telle allocation serait extrêmement difficile, voire impossible: le remboursement de la dette de l’UE ne peut être clairement attribué à aucun trésor national. Il est impossible de faire des estimations raisonnables de la contribution de chaque pays de l’UE au remboursement de la dette de l’UE, à partir de 2027 et jusqu’en 2058, liée au financement des subventions du NGEU, en partie parce que cela dépend de nombreux développements futurs inconnus tels que évolution relative du RNB dans les pays de l’UE au cours des quatre prochaines décennies. En outre, une partie de l’argent pour le remboursement est censée provenir des taxes européennes nouvellement créées, telles que la taxe sur les plastiques non recyclés. Allouer une dette « fédérale » aux budgets nationaux rendrait cette dette de facto dette nationale. Si les contribuables sous-jacents sont évidemment tous assujettis à l’impôt de l’UE, la nature de la dette du NGEU est clairement très différente de celle de la dette nationale.
Les prêts accordés par le NGEU aux États membres ont la particularité que le pays emprunteur est obligé de rembourser cela intégralement, même si l’emprunt sous-jacent est garanti par les pays de l’UE et le budget de l’UE. Ainsi, les prêts du NGEU devraient contribuer à faire la une de la dette publique nationale et des chiffres du déficit. Cependant, si les dépenses financées par ces prêts ne bénéficient pas d’un traitement spécial dans le cadre budgétaire de l’UE, les pays emprunteurs devront réduire leurs dépenses hors NGEU une fois que les règles budgétaires actuellement suspendues seront réactivées. Un moyen simple d’éviter cela est de traiter toutes les dépenses financées par le NGEU comme ponctuelles et de les exclure du solde structurel (solde budgétaire global ajusté en fonction de l’impact du cycle économique et mesures ponctuelles de dépenses et de recettes), car l’ajustement budgétaire selon les règles de l’UE est défini par la modification du solde structurel. Un traitement similaire est nécessaire pour évaluer le respect du critère de dépenses.
Règles budgétaires de l’UE et NGEU
Alors, comment ces subventions aux budgets nationaux, à supposer qu’elles ne soient pas comptabilisées dans les déficits et les dettes nationales, changeraient la situation budgétaire des pays, et quelle sera l’interaction avec les règles budgétaires? Les règles de l’UE limitent la dette publique et les déficits budgétaires de diverses manières. Si le déficit budgétaire est supérieur à 3% du PIB, ou si la dette publique est supérieure à 60% du PIB et ne diminue pas au 1/20e de l’écart par rapport au seuil de 60%, le déficit est considéré comme excessif et une procédure de déficit excessif (PDE) vise à forcer la réduction du déficit. L’ajustement budgétaire annuel minimum est une amélioration de 0,5% du PIB du solde structurel dans le cadre de la PDE.
Briser le 1/20e La règle de réduction de la dette sera probablement aussi insignifiante qu’elle l’a été jusqu’à présent: une PDE n’a jamais été engagée pour violation de cette règle en raison de diverses exonérations, qui pourraient être à nouveau prises en compte. Mais même si le 1/20e ont été utilisées pour lancer une PDE, l’ajustement budgétaire ultérieur sera d’au moins 0,5% du PIB par an. L’ajustement budgétaire réel décidé par le Conseil de l’UE peut être inférieur à ce qui pourrait être nécessaire pour répondre à la 1/20e régner.
Lorsque le déficit budgétaire est inférieur à 3% du PIB et que la dette publique est inférieure à 60% du PIB, ou la dette publique est plus élevée mais est réduite de 1/20e règle, le déficit n’est pas considéré comme excessif et des mesures préventives s’appliquent. Dans ce cas, le solde structurel doit être supérieur à l’objectif à moyen terme (OMT) spécifique au pays. Si ce n’est pas le cas, un assainissement budgétaire est nécessaire. L’ajustement de référence est une amélioration annuelle du PIB de 0,5% du solde structurel, mais l’exigence peut être supérieure ou inférieure en fonction du niveau de la dette publique et de la valeur de l’écart de production (voir le tableau de la page 17 des règles budgétaires de l’UE Vade Mecum). Lorsque le solde structurel est inférieur à l’OMT, le taux de croissance des dépenses publiques devrait être inférieur au taux de croissance économique potentiel à moyen terme.
Si la dette de l’UE résultant du NGEU n’est pas comptabilisée comme dette nationale, les dépenses nationales correspondantes financées par la dette de l’UE ne seront pas non plus considérées comme un déficit. À leur tour, ces dépenses nationales ne feront pas partie de l’indicateur de déficit structurel et de dépenses publiques et pourraient ainsi compenser l’assainissement budgétaire de la composante non NGEU du budget national.
Comment le NGEU modifie-t-il les trajectoires budgétaires si les règles budgétaires de l’UE sont réappliquées?
[1] La pandémie COVID-19 est clairement un événement exceptionnel et temporaire qui a augmenté les déficits budgétaires à travers le monde. Mais le traité UE n’autorise la prise en compte de tels événements dans la non-ouverture d’une PDE que si le déficit reste proche de la valeur de référence, ce qui est peu probable pour la France, l’Italie et l’Espagne en 2022-2023.
Si les règles budgétaires de l’UE restent inchangées et si elles sont réactivées en 2022 ou 2023, plusieurs pays de l’UE seront probablement placés dans une PDE. Parmi les six plus grands pays de l’UE, la Commission prévoit des déficits budgétaires supérieurs à 6% du PIB en France, en Italie et en Espagne en 2022, ce qui suggère que le déficit ne tombera pas en dessous du seuil de 3% en 2023 et peut-être pas au cours des années suivantes (tableau 1 )[1].
Le tableau 2 et la figure 1 montrent que le NGEU peut réduire sensiblement la pression des règles budgétaires en 2022-2024 pour la France, l’Italie et l’Espagne. Si le déficit structurel (sans tenir compte des dépenses du NGEU) devrait être amélioré d’au moins 0,5% par an, ce resserrement budgétaire serait largement compensé par le transfert «ponctuel» du NGEU. En effet, en 2022, alors qu’en France le NGEU compenserait la moitié de l’ajustement nécessaire, en Espagne et en Italie, le transfert serait plus important que l’ajustement imposé par les règles.
Les perspectives budgétaires de l’Allemagne, des Pays-Bas et de la Pologne suggèrent que des mesures préventives s’appliqueraient, mais les soldes structurels estimés de ces pays tomberont en dessous de leurs OMT, ce qui nécessitera un assainissement budgétaire d’environ 0,5% du PIB par an.
L’ajustement budgétaire de la Pologne selon les règles serait plus que compensé par les transferts du NGEU, mais ce ne serait pas le cas pour les Pays-Bas et l’Allemagne. En outre, le rétablissement du frein à l’endettement allemand accroîtrait encore la nécessaire consolidation budgétaire en Allemagne.
Graphique 1: Estimations du solde structurel de la Commission européenne (2003-2022) et nos projections pour 2023-2026, avec et sans NGEU
Trois leçons importantes
Premièrement, les subventions du NGEU auront un impact substantiel sur l’orientation budgétaire de l’UE si elles ne sont pas prises en compte dans les déficits nationaux et dans les règles budgétaires de l’UE. Leur impact sera de 0,38% du PIB de l’UE pour 2022, 0,66% pour 2023 et 0,74% pour 2024. Les prêts du NGEU, s’ils étaient pleinement utilisés, entraîneraient environ 0,6% de dépenses supplémentaires du PIB de l’UE chaque année. ECOFIN et Eurostat devraient clarifier d’urgence le traitement des dépenses financées par le NGEU dans le cadre des règles budgétaires de l’UE. Une telle clarification serait utile pour stimuler l’économie de l’UE dans les années à venir et contribuerait à une politique budgétaire plus accommodante.
Deuxièmement, les subventions et les prêts du NGEU réduiront considérablement les pressions d’assainissement budgétaire résultant du cadre budgétaire de l’UE en Italie, en Espagne, en Pologne et en France de 2022 à 2024. Après 2024, les transferts diminuant considérablement, les besoins d’ajustement budgétaire deviendraient nettement plus importants.
Troisièmement, les grands pays contributeurs nets au NGEU, dont l’Allemagne et les Pays-Bas, auront des besoins d’ajustement budgétaire nettement plus importants en vertu des règles budgétaires de l’UE. Les besoins de l’Allemagne seront encore plus grands une fois que son frein à l’endettement sera appliqué. Dans le même temps, les transferts NGEU sont relativement faibles.
Il est au-delà de la portée de cet article de blog d’évaluer si l’orientation budgétaire globale de l’UE qui en résultera sera trop serrée ou trop lâche dans les années à venir (et il y a de bonnes raisons de faire valoir que l’orientation budgétaire globale de l’UE en 2021 l’est également). serré). Cependant, quelque peu contre-intuitif, nous suggérons que le problème d’ajustement budgétaire induit par les règles peut être plus petit qu’on ne le pense dans les pays d’Europe centrale et méridionale, mais nettement plus important qu’on ne le pense aux Pays-Bas et en Allemagne, grâce au NGEU. Cela suggère que l’Allemagne en particulier devrait intensifier ses mesures de relance budgétaire en 2021 et 2022 pour soutenir la reprise et aider la Banque centrale européenne à réduire l’écart de production. Cela devrait aller de pair avec des taux d’inflation plus élevés en Allemagne que dans le reste de l’UE.
L’essentiel est que le NGEU, s’il est comptabilisé en dehors des dettes et déficits nationaux, est un moyen efficace de soutenir l’orientation budgétaire de l’UE. S’il devenait une caractéristique permanente de l’architecture de l’UE, cela contribuerait à la phase de reprise lorsque les règles budgétaires commencent à contraindre l’élaboration des politiques budgétaires nationales. De plus, il s’agit d’un instrument destiné à répondre aux principaux besoins d’investissement de l’UE.
Citation recommandée:
Darvas Z. et G. Wolff (2021), « L’orientation budgétaire de l’UE, son fonds de relance et leur relation avec les règles budgétaires », Blog Bruegel, 4 mars
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