L’Ukraine a besoin d’une aide financière extérieure maintenant

L’aide fournie à l’Ukraine, principalement par l’Europe et les États-Unis, a été dominée par les livraisons d’armes et le soutien militaire. Depuis fin avril, on parle aussi de plus en plus de l’effort financier nécessaire pour reconstruire l’Ukraine après la guerre. Des appels sont lancés pour un nouveau plan Marshall, financé en grande partie par la communauté internationale mais aussi éventuellement par la saisie des avoirs étrangers de la Russie. Bien que cela soit essentiel pour l’avenir de l’Ukraine à la fin du conflit, cela ne répond pas au besoin immédiat d’assistance financière de l’Ukraine, auquel la communauté internationale n’a fourni que des réponses partielles.

Les besoins d’aide financière à court terme de l’Ukraine ont explosé. En mars, le Fonds monétaire international a estimé que le besoin brut de financement extérieur de l’Ukraine ne s’élèverait qu’à 4,8 milliards de dollars en 2022. Ce montant est maintenant dépassé par les événements. Même si les sorties de capitaux ont été limitées, en grande partie grâce à la gestion proactive des flux de capitaux par la Banque nationale d’Ukraine (NBU), le déficit budgétaire est bien plus important que prévu. Le déficit mensuel en avril était d’environ 2,8 milliards de dollars, tandis que les estimations pour mai s’élèvent à 4 à 5 milliards de dollars par mois. Les réserves de la NBU s’élèvent à environ 30 milliards de dollars. Avec le déficit de financement extérieur actuel, les réserves de change pourraient être épuisées dans les six mois.

Les pays du G7 ont déclaré qu’ils contribueraient à stabiliser le contexte économique et financier ukrainien. La Commission européenne travaille à augmenter son aide macrofinancière jusqu’à 9 milliards d’euros, mais la mobilisation de ces nouveaux prêts nécessite un programme du FMI. La Banque européenne pour la reconstruction et le développement et la Société financière internationale pourraient ajouter ensemble quelque 3,4 milliards de dollars pour soutenir le secteur privé ukrainien, mais cela nécessiterait un cadre macroéconomique. Et les États-Unis ont adopté un programme d’aide de 40 milliards de dollars à l’Ukraine, dont 8,8 milliards de dollars pour un fonds dédié pour aider le gouvernement ukrainien à continuer de fonctionner. Il engage également 4,4 milliards de dollars en subventions pour l’aide internationale en cas de catastrophe, dans le cadre d’un effort visant à endiguer la perturbation de l’approvisionnement alimentaire mondial à la suite de la guerre. La somme de ces ressources est substantielle, mais le cadre d’organisation global fait défaut.

Une aide financière plus structurée doit être réunie au cours des prochaines semaines. Un nouveau programme d’assistance macro-financière du FMI complété par une assistance bilatérale et multilatérale doit être mis en place rapidement. Il n’exige pas de macro-conditionnalité mais bénéficierait grandement de la crédibilité d’un programme contrôlé par les services du FMI pour démontrer le soutien financier de la communauté internationale, améliorer la coordination internationale et faciliter deux importantes sources supplémentaires de financement externe :

Premièrement, un programme fournissant une aide extérieure publique considérable devrait soit consister en des subventions effectives, soit alléger le fardeau de la dette extérieure actuelle. Sur les près de 100 milliards de dollars de la dette publique de l’Ukraine, environ la moitié est libellée en devises étrangères. Avec le niveau actuel de détresse économique, l’Ukraine a complètement perdu l’accès au financement du marché. Les émissions internationales ne pourraient venir qu’avec des garanties internationales, mais il serait difficile de justifier de nouvelles émissions sans au moins un statu quo sur les remboursements dus en 2022/2023. Un nouveau programme de soutien financier international pourrait donc fournir le cadre de coordination nécessaire pour organiser une restructuration internationale de la dette. Des prêts assortis de garanties mais sans aucun allégement de la dette pourraient limiter toute forme d’investissement du secteur privé en Ukraine, pesant ainsi davantage sur l’économie. Une certaine forme de restructuration de la dette pourrait être assurée à des conditions plus ou moins concessionnelles en fonction de l’ampleur et de la durée de l’aide extérieure officielle.

Deuxièmement, la Banque centrale européenne, éventuellement aux côtés de la Réserve fédérale, devrait étendre une ligne de swap bilatérale à la NBU. Cela ne saurait se substituer à une aide budgétaire, mais rendrait les politiques de change et de gestion des flux de capitaux de la NBU plus crédibles et plus efficaces. La BCE a évoqué la possibilité d’une telle ligne de swap en mars mais n’a pas donné suite. La mettre en œuvre maintenant prouverait l’engagement inébranlable de l’UE à soutenir la NBU; même inexploitée, la ligne de swap contribuerait à réduire les tensions sur les devises et à limiter les ruées potentielles sur les devises fortes dans le secteur financier ukrainien.

Dans l’ensemble, compte tenu de la forte contraction du PIB, du choc sur les comptes courants et financiers et de ses importants besoins budgétaires, l’Ukraine a besoin de financements publics et cela devrait être un élément essentiel de la stratégie de la communauté internationale contre l’agression russe. Il vaut mieux qu’elle vienne tôt dans un cadre organisé pour maximiser son effet et accroître l’affichage du soutien international au-delà de la fourniture d’armes, plutôt que de manière fragmentaire par le biais d’un soutien bilatéral. Planifier la reconstruction de l’Ukraine demain est important, mais répondre à ses besoins financiers aujourd’hui est plus urgent et nécessite une action urgente de la part du FMI et de la communauté financière internationale.