En janvier 2019, Olivier Blanchard a fait valoir lors de la réunion annuelle de l'American Economic Association qu'il y avait de nombreuses raisons de douter des coûts supposés de la dette publique dans les pays développés, dont les États-Unis. Jason Furman et Larry Summers ont également déclaré qu'il était temps de tuer «l'obsession de la dette». Un article dans The Economist en mai 2019 a ensuite demandé si les économistes repensaient fondamentalement leurs idées sur la politique budgétaire. Ce débat a eu des répercussions dans les pays riches en ressources qui ont souffert de la baisse des prix du pétrole depuis 2017 et cherchent des moyens de développer leurs infrastructures et de diversifier leurs économies. Souvent, cela se fait par le biais de politiques budgétaires et monétaires expansives et d'un endettement non concessionnel d'une manière plutôt procyclique. Mais est-ce la combinaison optimale de politiques pour un pays en développement dépendant des ressources? Nous avons des raisons de croire que ce n'est pas le cas et proposons des options pour éviter un biais procyclique.
S'appuyer contre le vent n'est pas facile
Concevoir un régime optimal de politique monétaire et budgétaire pour les pays en développement exportateurs de produits de base n'est pas une tâche facile. Jeffrey Frankel soutient que les pays riches en ressources devraient laisser la monnaie s'apprécier face à des chocs de termes de l'échange positifs et se déprécier lors de chocs négatifs. De plus, les pays ont besoin d'une sorte d'ancrage nominal et d'une coordination étroite entre les politiques monétaire et budgétaire pour s'assurer que la politique monétaire fonctionne autour d'un ancrage budgétaire crédible et durable. Ce type de coordination est cependant beaucoup plus facile à dire qu'à faire, car le plus souvent, les ministres des finances et les gouverneurs des banques centrales ont tendance à agir de manière isolée. Le principal péril auquel sont confrontés les pays riches en ressources est que la politique budgétaire devient procyclique car cela pourrait avoir un impact négatif sur le bien-être et la pauvreté.
Des rapports récents de la Banque mondiale pour la République centrafricaine et des documents de recherche (ici, ici et ici) documentent la prévalence des politiques fiscales procycliques dans les pays riches en ressources, en particulier en Afrique subsaharienne (ASS). Sur la base de ces recherches, nous tirons deux conclusions et offrons aux pays une option pour éviter le piège de la procyclicité.
La procyclicité de la politique budgétaire est élevée en Afrique subsaharienne
La politique budgétaire des pays en développement est devenue légèrement moins procyclique au cours des deux dernières décennies. Avant la crise de 2008-2009, 64% des pays en développement avaient une orientation budgétaire procyclique, tandis que cette proportion était tombée à 60% après la crise. La procyclicité de la politique budgétaire est encore plus répandue dans les pays d'Afrique subsaharienne, avec seulement 23% des pays (neuf sur 39) menant une politique budgétaire anticyclique. C'est relativement faible par rapport aux pays d'Amérique latine (ALC) où cette proportion est de 50%. Au fil du temps, les pays d'Afrique subsaharienne n'ont pas modifié la nature procyclique de leur politique budgétaire, tandis que l'Europe et l'Asie centrale (CEA) et la région ALC ont réduit leur position procyclique. Les pays de la région du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord (MENA) sont passés d'une position contracyclique à une position procyclique, tandis que l'Asie du Sud et de l'Est a maintenu sa position contracyclique (figure 1).
Figure 1. Progrès dans la gestion de la politique budgétaire, 2000-2008 par rapport à 2009-2016
Source: Herrera, Kouame et Mandon (2019)
Notes: En rouge, Afrique subsaharienne (ASS)
Les politiques budgétaires procycliques sont un phénomène plus courant dans les pays riches en ressources
Nos recherches montrent que la richesse et la dépendance des ressources naturelles limitent la probabilité pour les gouvernements de mener une politique anticyclique principalement en raison de la faible diversification économique et de la vulnérabilité aux chocs des prix des matières premières. Cependant, une politique budgétaire anticyclique permet au gouvernement de résister au vent, de continuer à fournir des biens et des services lorsque les revenus du gouvernement baissent, de garantir la protection sociale et l'assurance aux citoyens et d'être plus résilient dans les moments difficiles. Le biais relativement élevé de procyclicité budgétaire dans les pays riches en ressources en Afrique subsaharienne ajoute au nombre de défis auxquels le continent est confronté (figure 2). Pour des pays comme l'Angola, la République centrafricaine, le Nigéria et la République du Congo confrontés à des problèmes de sécurité intérieure ou de surendettement, il est fondamental de traiter la procyclicité de la politique budgétaire, comme indiqué dans nos rapports.
Figure 2. Procyclicité de la politique budgétaire dans les pays riches en ressources et tributaires des ressources
Source: Herrera, Kouame et Mandon (2019)
Des règles budgétaires et une meilleure transparence peuvent aider les pays riches en ressources à éviter les politiques budgétaires procycliques
Nos recherches montrent qu'une combinaison d'approches descendantes et ascendantes pourrait aider les pays à échapper au biais de procyclicité. Les solutions descendantes incluent l'adoption de règles fiscales. L'utilisation de règles budgétaires n'a cessé d'augmenter au fil du temps et a été associée à de meilleurs résultats fiscaux / d'endettement dans les pays qui les ont adoptées. Il est également prouvé que les pays qui ont adopté des règles budgétaires pourraient avoir un effet positif sur les primes de risque de leurs obligations souveraines. Mais bien sûr, le diable est dans les détails car il existe de bonnes et moins bonnes règles budgétaires.
Un consensus dans la littérature est qu'une bonne règle budgétaire est (a) simple: clairement énoncée, transparente et avec des objectifs réalistes de dépenses et de niveaux d'endettement; (b) flexible: il permet une correction de cap avec des clauses d'évasion claires et, pour les pays riches en ressources, permet des ajustements cycliques du cycle économique (ou des booms et des bustes); et c) exécutoire: il existe des mécanismes clairs et crédibles pour surveiller et superviser la mise en œuvre de la règle.
Les solutions ascendantes sont complémentaires et consistent à améliorer la transparence dans l'exécution du budget et de la règle budgétaire. Afin d'encourager le respect des règles budgétaires, de nombreux pays ont décidé de l'intégrer dans la constitution, mais cela peut ne pas être suffisant. Les recherches effectuées par le FMI suggèrent que les mécanismes d'application officiels, tels que ceux qui génèrent des sanctions pour non-respect, ont également montré une efficacité limitée. Ce qui semble bien fonctionner, c'est d'encourager une plus grande transparence dans l'exécution du budget et de la règle budgétaire. Cela peut se faire, par exemple, grâce à l'adoption d'un conseil budgétaire véritablement indépendant qui rend compte chaque année de la performance du gouvernement en matière de respect des règles budgétaires. Cela pourrait fournir aux législateurs, aux marchés et aux citoyens les informations dont ils ont besoin pour tenir les gouvernements responsables.
