Au cours des cinq dernières années, le conflit a entraîné une détérioration des relations économiques russo-ukrainiennes tandis que les liens avec l'UE se sont approfondis. Cette évolution est évidente dans les flux commerciaux: l’Union européenne est devenue le premier partenaire commercial de l’Ukraine, tandis que la Chine est sur le point de dépasser la Russie en tant que deuxième. Les importations de gaz naturel en provenance de Russie, ancien talon d'Achille de l'Ukraine, ont été partiellement remplacées par des livraisons inversées en provenance de l'UE et réduites à la suite de la réforme du secteur du gaz.
Ce billet de blog est basé sur la contribution de la politique « Six ans après l’Euromaidan en Ukraine: réformes et défis à venir ». Lisez-le ici.
Au cours des six dernières années, l'Ukraine a été victime d'une intensification de l'agression russe – militairement, politiquement et économiquement. En fait, en 2013, des pressions économiques ont été utilisées pour tenter de persuader le président ukrainien Viktor Ianoukovitch de ne pas signer l'accord d'association (AA) avec l'UE. Bien que temporairement couronnée de succès, cette pression a déclenché les manifestations d'Euromaidan en novembre 2013, qui ont finalement conduit à l'effondrement du régime Ianoukovitch en février 2014 et à l'intervention militaire russe subséquente.
Au cours des mois suivants, la Russie a continué d'exercer des pressions pour mettre fin à l'accord d'association, ou du moins à sa composante commerciale, la zone de libre-échange approfondi et complet (ALECA), que la Russie a jugée (à tort) préjudiciable à ses intérêts, faisant valoir que le droit nul les importations de l'UE en Ukraine pourraient facilement «fuir» en Russie. Malgré les efforts de la Commission européenne pour éviter un conflit commercial par un report d'un an et des négociations trilatérales, l'ALECA est finalement entré en vigueur le 1er janvier 2016. La Russie a répondu en révoquant unilatéralement son propre accord de libre-échange bilatéral avec l'Ukraine, qui était en place. depuis la dissolution de l'URSS fin 1991.
Le conflit militaire et les sanctions commerciales russes qui ont suivi ont porté un coup dur à l'économie ukrainienne. La Russie était depuis longtemps le principal partenaire commercial de l'Ukraine et les deux économies étaient profondément liées entre elles à l'époque soviétique. D'un autre côté, l'ALECA avec l'UE a ouvert de nouvelles opportunités de commerce et d'investissement. L'Ukraine a dû réorienter ses relations commerciales de la Russie avec l'UE et d'autres partenaires dans un délai relativement court, semblable à l'expérience de plusieurs pays d'Europe centrale et orientale au début des années 90.
Ce billet de blog, basé sur notre étude plus complète (ici), détaille les profonds changements dans le commerce ukrainien qui se sont produits au cours des cinq dernières années. Cela montre que les craintes de la Russie d’une réorientation du commerce ukrainien vers l’Occident sont devenues réalité.
Un changement de partenaires commerciaux
Depuis le début de la confrontation avec la Russie, l'UE a considérablement augmenté sa part des exportations ukrainiennes, devenant de loin son principal partenaire commercial.
En 2012, la Russie était la destination de 25,7% des exportations ukrainiennes, contre 24,9% pour l'UE. Six ans plus tard, la part de la Russie dans les exportations ukrainiennes n'était plus que de 7,7%, tandis que celle de l'UE atteignait 42,6%. Peut-être le plus intéressant, la part combinée de ces deux destinations est restée constante tout au long de la période, représentant un peu plus de la moitié des exportations ukrainiennes. La part des quatre autres principaux partenaires d'exportation de l'Ukraine – la Chine, l'Égypte, l'Inde et la Turquie – est passée de 15,5% en 2012 à un pic de 23% en 2015, puis est revenue à 17,5% en 2018.
Figure 1: Ukraine, exportations de biens par destination,% du total des exportations de biens, 2012-2018
Source: Solution du commerce mondial intégré (WITS) de la Banque mondiale.
Les importations ont suivi une tendance similaire. La Russie était à l'origine d'une part légèrement plus importante des importations ukrainiennes que l'UE en 2012 (32,4% contre 31%). Cependant, la part de la Russie en 2018 est tombée à moins de 15%, tandis que celle de l'UE a augmenté à 41%. Une grande partie de ce changement provient de la réorientation des importations de gaz naturel: les livraisons en provenance de Russie ont été remplacées par des livraisons inversées en provenance de Slovakia.
Cependant, alors qu'en 2012, près de 65% des importations ukrainiennes provenaient de l'UE ou de la Russie, ce chiffre était tombé à 55% en 2018. Pendant cette période, la part des cinq plus grands pays d'origine suivants est passée de 22% à 31% de la total. Cela a principalement profité aux pays du voisinage eurasien élargi (Biélorussie et Turquie), ainsi qu'à la Chine, les États-Unis et la Suisse (qui, bien que toujours un petit partenaire commercial, a vu sa part des importations ukrainiennes tripler au cours des sept années jusqu'en 2018). Pendant ce temps, la Chine est devenue une source d'importations presque aussi importante que la Russie.
Figure 2: Ukraine, importations de biens par origine,% du total des importations de biens, 2012-2018
Source: Solution du commerce mondial intégré (WITS) de la Banque mondiale.
Commerce de marchandises
Ce changement prononcé des partenaires commerciaux de l’Ukraine ne semble pas avoir également entraîné un changement sectoriel. Pour examiner cela, nous avons ventilé le commerce des marchandises selon la classification H2 de la base de données de la Banque mondiale sur les solutions commerciales intégrées (WITS), qui divise les produits en 99 catégories.
Les trois principales catégories d'exportations de l'Ukraine sont restées les mêmes (et dans le même ordre) de 2012 à 2018. Il s'agissait du fer et de l'acier; céréales et animaux; et graisses et huiles végétales. Ensemble, ils représentent 46% des exportations totales (contre 39% en 2012). Cependant, il y a eu un changement substantiel des métaux vers les agro-produits. D'autres catégories ont connu plus de fluctuations. Les locomotives (chemin de fer ou tramway) étaient autrefois la quatrième exportation principale de l'Ukraine, mais elles sont désormais tombées à la vingt-troisième place. Pendant ce temps, les machines électriques sont devenues une catégorie de plus en plus importante.
Tableau 1: Ukraine: 10 principales catégories d'exportations de biens (2012, 2018)
Tableau 2: Ukraine, 10 principales catégories d'importations de marchandises (2012, 2018)
La dynamique commerciale reflète le conflit militaire et commercial avec la Russie ainsi que l'évolution du PIB: l'Ukraine a traversé une profonde récession en 2014-2015, suivie d'une reprise modérée. Les importations ont plus que diminué de moitié entre 2012 et 2015 tandis que les exportations ont presque diminué de moitié entre 2012 et 2016. Les deux se sont partiellement redressées entre 2016 et 2018.
Figure 3: Ukraine, importations et exportations de biens, en millions de dollars EU, 2012-2018
Source: Solution du commerce mondial intégré (WITS) de la Banque mondiale.
Commerce de services
Une baisse globale des exportations de services au cours de la période est également évidente, malgré la légère reprise récente.
Les transports dominent clairement les exportations de services de l'Ukraine et semblent expliquer la majeure partie de la baisse. En revanche, les exportations de services informatiques et d’information ont plus que doublé au cours de la période en dollars, et leur part dans les exportations totales a presque triplé, ce qui en fait la deuxième exportation de services de l’Ukraine.
Pour les importations de services, la situation est plus équilibrée: si le transport reste le secteur le plus important, il a fluctué tout au long de la période. Les services publics ont brièvement pris le relais en 2016, et aujourd'hui la domination du transport est beaucoup moins prononcée. Les importations de services publics ont connu une augmentation de 75% au cours de la période. En revanche, les importations de services financiers semblent avoir plus que diminué de moitié.
Figure 4: Ukraine, exportations de services, principales catégories, millions de dollars EU, 2012-2017
Source: UN COMTRADE.
Figure 5: Ukraine, importations de services, principales catégories, millions de dollars EU, 2012-2017
Source: UN COMTRADE.
Importation de gaz naturel et réforme du secteur du gaz
La surconsommation de gaz naturel importé de Russie était traditionnellement un «talon d'Achille» de l'économie ukrainienne. Elle était étayée par les prix intérieurs du gaz fortement subventionnés, les faibles contraintes budgétaires de nombreux consommateurs de gaz industriels et communaux et l'absence de réforme dans le secteur du transport et de la distribution du gaz. Cela a entraîné des tensions budgétaires et de balance des paiements continues et une vulnérabilité de l'Ukraine dans ses relations économiques et politiques avec la Russie.
L'Ukraine a réformé son secteur du gaz naturel depuis Euromaidan. En 2014, la société d'État de production, de vente en gros et de transport de gaz Naftogas a enregistré un déficit équivalent à 5,5% du PIB. Grâce à l'augmentation des prix du gaz pour les consommateurs, aux réformes managériales, à la baisse des prix des importations de gaz et à plusieurs affaires judiciaires couronnées de succès contre Gazprom, en 2019, Naftogas a contribué jusqu'à 1% du PIB au budget de l'État.
Les prix du gaz réglementés ont doublé en euros entre 2014 et 2019, ce qui a réduit l'utilisation inefficace du gaz et les pertes de Naftogas résultant de ventes inférieures aux prix. Cette décision auparavant impensable s'est déroulée relativement calmement car elle était une condition de l'aide du FMI et s'est accompagnée d'un nouveau système de subventions au logement et aux services publics pour les ménages les plus pauvres, introduit en 2014. Globalement, la demande totale de gaz est passée de 42 milliards de mètres cubes en 2014 à moins de 30 milliards de mètres cubes en 2019.
Figure 6: Demande de gaz domestique et prix du gaz naturel en Ukraine, 2013-2019
Source: Bruegel d'après NJSC Naftogas et la National Energy Regulatory Commission.
À partir de 2014, l'Ukraine a commencé à importer du gaz de l'UE à des prix inférieurs à ceux qui avaient été négociés avec la Russie au cours de l'hiver 2008/2009 au détriment de l'Ukraine. Cette décision audacieuse, qui a été permise par certaines entreprises et certains gouvernements de l'UE, a désamorcé la menace d'une réduction de l'approvisionnement en gaz russe pendant l'escalade du conflit dans l'est de l'Ukraine et la Crimée.
Un autre succès a été le dégroupage du système de transit de gaz des autres activités de Naftogas au cours de l'hiver 2019-2020, qui a ouvert la voie à un nouveau contrat de transit de gaz avec la Russie. Cela garantit que des volumes substantiels (40 milliards de m3 par an) de gaz russe peuvent transiter par l'Ukraine jusqu'en 2024 au moins, avec un revenu total minimum de 7,2 milliards d'euros (1), et le paiement de 2,9 milliards de dollars dus par Gazprom à Naftogas.
Perspectives incertaines
Après trois années de reprise économique et commerciale partielle, l'Ukraine a été frappée par la nouvelle crise économique résultant de la pandémie de COVID-19. Au moment de la rédaction du présent document, il est impossible de prédire la durée et la profondeur de la crise, tandis que de nombreux autres facteurs d'incertitude demeurent: la vitesse des réformes économiques et institutionnelles, qui pourraient contribuer à la reprise économique et accroître la compétitivité internationale de l'économie ukrainienne; et les perspectives de résolution des conflits avec la Russie. L'avenir des relations économiques entre l'Ukraine et l'UE est également incertain. Par exemple, l'achèvement du projet de gazoduc Nord Stream II affaiblira la position de l'Ukraine sur le marché du transit de gaz entre la Russie et l'UE, et l'introduction d'une taxe d'ajustement du carbone par l'UE affecterait négativement les exportations ukrainiennes de métaux et de produits chimiques vers l'Europe.
(1) Le contrat contient une clause d'expédition ou de paiement qui implique que Gazprom devra également payer les volumes inutilisés qu'elle a réservés.
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