Quand l’avenir change le passé: révisions des indicateurs budgétaires

La pandémie COVID-19 et la détresse économique qui a suivi ont surpris tout le monde. Fin 2019, les prévisions suggéraient une certaine croissance économique en Europe et ailleurs en 2020, tandis que les projections actuelles suggèrent une baisse de 7,4% du PIB de l’Union européenne en 2020. Aucun prévisionniste ne doit être blâmé de ne pas avoir prévu la pandémie.

Ce serait une situation plutôt bizarre, cependant, si un choc en 2020 changeait notre vision de la politique budgétaire en 2018 et avant – ou en d’autres termes, si l’avenir changeait le passé. Mais c’est ce qui se passe. Le choc pandémique de 2020 a conduit à des changements importants dans certaines estimations pour 2018. En novembre 2019, la Commission européenne a estimé la production potentielle (mesurant la position d’équilibre de l’économie), les écarts de production (la différence entre la production réelle et la production potentielle) et les soldes structurels ( la position sous-jacente du solde budgétaire si l’économie était à son potentiel et s’il n’y avait pas de mesures fiscales temporaires). Un an plus tard, en novembre 2020, de nouvelles estimations ont été publiées, qui diffèrent remarquablement des estimations de 2019, même pour 2018 et les années précédentes.

Les changements par rapport aux estimations passées sont importants car le solde budgétaire structurel joue un rôle central dans le cadre budgétaire de l’UE. Les pays de l’UE doivent atteindre un objectif à moyen terme (OMT) en termes de solde structurel, et si le déficit structurel est supérieur à cet objectif, les pays doivent mettre en œuvre un assainissement budgétaire. Des soldes structurels mal estimés compliquent l’évaluation de la réalisation de l’OMT, ou de la trajectoire d’ajustement vers celui-ci, et pourraient même déclencher un assainissement budgétaire même si le solde structurel réel (mais inconnu) ne l’exigeait pas.

On a beaucoup parlé de l’incertitude de ces estimations. Dans cet article, je regarde un nouvel aspect: comment le choc pandémique de 2020 a changé les estimations pour 2018 dans la pratique des trois institutions publiant de telles estimations: la Commission européenne, le Fonds monétaire international et l’Organisation de coopération et de développement économiques.

Un exemple concret pourrait aider à comprendre ce phénomène. En novembre 2019, la Commission a estimé que le déficit structurel français était de 2,67% de la production potentielle en 2018, pratiquement inchangé par rapport à 2015-2017 et inférieur à celui de 2014. Une évolution du déficit structurel est utilisée comme indicateur de l’effort de politique budgétaire. Ainsi, les estimations de fin 2019 suggéraient que la France avait réalisé une certaine consolidation budgétaire de 2014 à 2018. Mais en novembre 2020, l’estimation de la Commission pour le déficit structurel français 2018 était passée à 3,11%, plus élevé qu’en 2014-2017, ce qui suggère que la France a mis en œuvre une relance budgétaire de 2014 à 2018.

Par ailleurs, entre fin 2019 et fin 2020, les données du déficit budgétaire réel de la France en 2018 ont été révisées de 2,53% du PIB à 2,29% du PIB, tandis que les données du déficit 2014 sont restées inchangées à 3,9% du PIB. Donc, si quoi que ce soit, les estimations de fin 2020 auraient pu indiquer plus d’assainissement budgétaire de 2014 à 2018, pas une relance.

Pour analyser systématiquement ces révisions, je compare les estimations de la Commission européenne, du FMI et de l’OCDE et exclut les pays pour lesquels il y a eu d’importantes révisions de données sous-jacentes. Les bureaux de statistique affinent parfois leurs publications de données sur la base de données plus détaillées ou de modifications des méthodologies statistiques, ce qui conduit à des révisions des données. Par exemple, la croissance du PIB à Malte en 2018 a été mesurée à 6,8% en novembre 2019, mais à 5,2% en novembre 2020. Lorsque les données du PIB réel sont révisées, il n’est pas surprenant que les estimations de la production potentielle soient également révisées, ce qui pourrait également conduire à la production révisions des estimations de l’écart et du solde structurel. Je n’inclue donc dans mon analyse que les pays pour lesquels les révisions de croissance du PIB étaient relativement faibles, inférieures à 0,3 point de pourcentage en termes absolus, et pour lesquels des estimations sont publiées par les trois institutions. Il existe neuf pays de ce type: la Finlande, la France, l’Allemagne, l’Italie, les Pays-Bas, la Slovaquie, la Slovénie, l’Espagne et le Royaume-Uni. Le tableau 1 montre les révisions moyennes dans ces neuf pays.

Dans les trois séries d’estimations, la révision moyenne de la croissance réelle de la production en 2018 est plutôt faible, car il s’agissait d’un critère de sélection des pays. La révision moyenne du solde budgétaire réel 2018 est également mineure, en particulier dans les estimations de la Commission européenne et de l’OCDE.

Mais la Commission et l’OCDE ont estimé des écarts de production beaucoup plus élevés et des soldes structurels beaucoup plus faibles pour 2018 dans leurs estimations de fin 2020 que dans leurs estimations de fin 2019. En revanche, les estimations du FMI pour 2018 n’ont guère changé. La Commission a également procédé à des révisions à la baisse considérables de son estimation du taux de croissance potentiel de 2018, tandis que les deux autres institutions ont procédé à des révisions moins importantes.

La raison probable des révisions proches de zéro du FMI pour 2018 est l’utilisation d’un modèle de production potentielle différent (graphique 1). Les estimations du FMI attribuent une partie de la baisse de la production réelle en 2020 à une baisse soudaine du niveau de la production potentielle, qui devrait rebondir en 2021. Très probablement, les modélisateurs du FMI ont estimé que les mesures de verrouillage et de distanciation sociale interdisaient la pleine utilisation des capacités disponibles et donc temporairement réduit le potentiel économique en 2020. En revanche, la Commission européenne et les modélisateurs de l’OCDE auraient pu considérer que même ces capacités inactives font partie du potentiel économique.

Les révisions effectuées par la Commission européenne et l’OCDE sont appelées révisions «procycliques» dans le jargon économique. Une estimation est procyclique si elle varie en fonction du cycle économique. Par exemple, une estimation de la production potentielle pour une année donnée est procyclique si la production potentielle est considérée comme plus élevée en période d’expansion économique qu’en période de ralentissement économique.

En raison de la pandémie de coronavirus, les prévisions de croissance du PIB ont été massivement révisées à la baisse pour 2020. Comme je l’ai dit, c’est tout à fait raisonnable puisque la pandémie était un choc externe imprévu qui a eu un impact dramatique sur les économies européennes. Cependant, pour des raisons méthodologiques (l’utilisation de divers algorithmes de lissage et de prévisions économiques), le niveau potentiel de production a été révisé à la baisse non seulement pour 2020, mais aussi pour les années précédentes, et donc les estimations de l’écart de production pour 2018 et les années précédentes sont désormais plus élevées. qu’il y a un an (même niveau de production réelle moins un niveau inférieur de production potentielle). Cela a conduit à son tour à une révision des estimations du solde structurel, conduisant à des résultats étranges, comme l’exemple français noté ci-dessus: au lieu d’un assainissement budgétaire en 2014-2018 comme le suggèrent les estimations de fin 2019, les estimations de fin 2020 suggéraient que la France relance en 2014-2018.

Des recherches antérieures ont révélé une procyclicité dans les estimations de la production potentielle dans l’UE après la Grande Récession. Un cercle vicieux aurait pu être à l’œuvre: la faible croissance du PIB après la Grande Récession était considérée comme structurelle, de sorte que les estimations de la production potentielle ont été révisées à la baisse. Cela a conduit les décideurs à penser que de nouveaux ajustements de la politique budgétaire étaient nécessaires. Les cycles successifs de contractions budgétaires auraient pu entraîner de nouvelles réductions de la production potentielle qui ont validé les estimations pessimistes initiales.

Les règles budgétaires européennes sont actuellement suspendues. Lorsqu’ils seront de nouveau mis en œuvre, ils pourraient provoquer un assainissement budgétaire prématuré en raison de la mesure erronée des écarts de production et des soldes structurels non observés, comme ils l’ont fait après la Grande Récession. Pour éviter cela, la période actuelle de suspension des règles budgétaires de l’UE devrait être utilisée pour concevoir un meilleur cadre budgétaire, à appliquer lorsque la suspension induite par la pandémie prend fin.

Citation recommandée:

Darvas, Z. (2021) «  Quand l’avenir change le passé: révisions des indicateurs budgétaires  », Blog Bruegel, 5 janvier