De temps en temps, on entend des suggestions selon lesquelles une confrontation au plafond de la dette qui laisse le Trésor sans assez d’argent pour payer toutes ses factures ressemblera à une fermeture du gouvernement, qui s’est produite à plusieurs reprises de mémoire récente lorsque le Congrès n’a pas adopté les projets de loi de crédits à temps. Ce post explique la différence.
Quel est le plafond de la dette ?
Lorsque le gouvernement fédéral enregistre un déficit, c’est-à-dire qu’il dépense plus qu’il ne perçoit de revenus, il emprunte de l’argent pour couvrir la différence en émettant des reconnaissances de dette sous la forme de titres du Trésor américain. Le plafond de la dette est une limite, fixée par le Congrès, au montant d’emprunt que le Trésor peut emprunter, actuellement 31,4 billions de dollars. Le Trésor a atteint ce plafond en janvier 2023 et a pris ce que l’on appelle des « mesures extraordinaires » pour continuer à payer les factures. Mais il manquera de marge de manœuvre au cours des prochains mois, peut-être dès juin 2023, à moins que le Congrès n’agisse.
(Pour en savoir plus sur le plafond de la dette, voir « Quel est le plafond de la dette fédérale ? » et « À quel point devrions-nous nous inquiéter si le plafond de la dette n’est pas levé ? ».)
Que se passe-t-il lors d’une fermeture gouvernementale ?
En vertu de la loi anti-déficit (initialement adoptée en 1884 et modifiée en 1950), les agences fédérales ne peuvent pas dépenser ou engager de l’argent sans un crédit (ou une autre approbation) du Congrès. Lorsque le Congrès ne promulgue pas les 12 projets de loi de crédits annuels, les agences fédérales doivent cesser toutes les fonctions non essentielles jusqu’à ce que le Congrès agisse. C’est ce qu’on appelle un arrêt du gouvernement. Pendant les fermetures, de nombreux employés fédéraux se font dire de ne pas se présenter au travail. Les employés du gouvernement qui fournissent des services jugés essentiels, tels que le contrôle du trafic aérien et l’application de la loi, continuent de travailler, mais ne sont pas payés tant que le Congrès n’a pas pris de mesures pour mettre fin à la fermeture. Tout cela ne s’applique qu’aux quelque 25 % des dépenses fédérales soumises à une appropriation annuelle par le Congrès. Les prestations telles que la sécurité sociale continuent de circuler car elles sont autorisées par le Congrès dans des lois qui ne nécessitent pas d’approbation annuelle (bien que les services offerts par les bureaux de prestations de la sécurité sociale puissent être limités pendant une fermeture). En outre, le Trésor peut continuer à payer à temps les intérêts sur la dette du Trésor américain.
Il y a eu quatre arrêts où les opérations ont été affectées pendant plus d’un jour ouvrable. En 1995-1996, le président Clinton et le Congrès républicain n’ont pas pu s’entendre sur les niveaux de dépenses, de sorte que le gouvernement a fermé deux fois, pour un total de 26 jours. En 2013, une impasse sur le financement de la loi sur les soins abordables a entraîné une fermeture de 16 jours. Et en décembre 2018 et janvier 2019, un différend sur le financement du mur frontalier a conduit à une fermeture qui a duré 35 jours ; il s’agissait d’un arrêt partiel car le Congrès avait précédemment adopté cinq des 12 projets de loi de crédits. (Pour en savoir plus sur les fermetures, consultez la FAQ du Comité pour un budget fédéral responsable.)
Les fermetures peuvent être perturbatrices, entraînant des retards dans le traitement des demandes de passeports, de prêts aux petites entreprises ou de prestations gouvernementales ; centres d’accueil et toilettes fermés dans les parcs nationaux ; moins d’inspections de sécurité alimentaire et divers désagréments. Mais fermetures ils sont maintenant suffisamment probables pour que le Bureau de la gestion et du budget de la Maison Blanche publie les plans d’urgence que les agences gouvernementales maintiennent pour les fermetures. En bref, les membres du Congrès, les employés du gouvernement, les marchés financiers et la presse comprennent généralement ce qui se passe lorsqu’un échec à adopter des projets de loi de crédits entraîne une fermeture du gouvernement.
En quoi est-ce différent d’un échec à relever le plafond de la dette ?
Parce que les recettes fiscales ne suffisent pas à couvrir toutes les dépenses fédérales, le gouvernement fédéral emprunte beaucoup – en moyenne plus de 7 milliards de dollars par jour ouvrable. Relever le plafond de la dette n’augmente pas les dépenses fédérales au-delà de ce qui a déjà été approuvé par le Congrès ; il permet simplement au gouvernement de payer les achats et les obligations qu’il a déjà effectués.
Étant donné que le Congrès a toujours relevé le plafond de la dette avant que le Trésor ne soit à court d’argent, personne ne sait avec certitude ce qui se passera si le Congrès n’agit pas cette fois – ce que le Trésor et la Réserve fédérale feront, et comment les finances les marchés réagiront. Le non-paiement en temps voulu des intérêts et du principal des titres du Trésor américain, considérés comme l’actif financier le plus sûr au monde, constituerait un défaut sans précédent et, entre autres, remettrait en cause la crédibilité des promesses du gouvernement américain et augmenterait probablement l’intérêt taux que les investisseurs exigent pour détenir la dette du Trésor américain à l’avenir.
Contrairement aux fermetures gouvernementales, un échec à relever le plafond de la dette menace non seulement les dépenses soumises à l’affectation annuelle du Congrès, mais toutes les dépenses fédérales – y compris les intérêts sur la dette et la sécurité sociale, l’assurance-maladie et d’autres prestations gouvernementales. Les employés fédéraux peuvent continuer à travailler – les agences n’ont pas besoin de décider quels services sont essentiels et lesquels ne le sont pas – mais leurs chèques de paie peuvent être retardés.
Nous savons d’après les transcriptions des réunions de la Réserve fédérale que lorsque ce problème est survenu en 2011, le Trésor Obama prévoyait d’effectuer tous les paiements d’intérêts et de principal et de retarder le paiement de toutes ses autres factures, y compris les prestations gouvernementales. Le Trésor Biden n’a pas dit ce qu’il prévoyait de faire si le Congrès ne relevait pas le plafond de la dette à temps. Cependant, il est probable qu’il effectuera des paiements d’intérêts et de principal sur la dette du Trésor. Il n’est pas clair si et comment il accordera la priorité aux autres paiements – mais quelqu’un ne sera pas payé à temps ; il n’y aura tout simplement pas assez d’argent pour répondre à toutes les obligations.
Quel est le lien entre le relèvement du plafond de la dette et la réduction du déficit fédéral ?
Juridiquement, il n’y a pas de lien, bien que parfois les deux problèmes se produisent à proximité si le Trésor se heurte au plafond de la dette vers la fin de l’exercice budgétaire fédéral le 30 septembre, date limite d’approbation des projets de loi de crédits (même s’ils ne sont que temporaires) .
Pourtant, les membres du Congrès ont utilisé l’impératif de relever le plafond de la dette comme levier dans les négociations au Congrès et avec la Maison Blanche sur les projets de loi de crédits et, parfois, sur des politiques fiscales et de dépenses plus larges. (Cette manœuvre est généralement utilisée par les membres du Congrès d’un parti autre que le parti du président.) En 2011, par exemple, le président Obama et la majorité républicaine à la Chambre sont parvenus à un accord en plusieurs parties – la loi sur le contrôle budgétaire – juste quelques de jours avant que le Trésor ne soit à court de liquidités. Entre autres choses, il a plafonné les dépenses totales allouées et créé un comité spécial du Congrès pour élaborer un plan de réduction des déficits futurs. Le comité n’est pas parvenu à un accord, déclenchant une série de réductions automatiques des dépenses.
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