Plus tôt cette année, le gouvernement chinois a annoncé qu’il avait éradiqué la pauvreté absolue, mesurée par rapport à une norme équivalente à 2,30 dollars par personne et par jour appliquée aux zones rurales. La dernière enquête auprès des ménages sur les revenus, les dépenses et les conditions de vie du Bureau national chinois des statistiques, disponible pour l’année 2018, suggère que, contre un seuil de pauvreté international de 1,90 dollar par jour, le taux de pauvreté est tombé en dessous de 0,5 %. Cela suggère que la Chine a réduit le nombre de pauvres de près de 800 millions depuis 1980. Quels que soient les chiffres précis, la réduction de la pauvreté en Chine est une réalisation remarquable. Pourtant, cela ne peut pas être la fin des efforts de la Chine. Alors que le pays se tourne vers les années 2020, quelles leçons les autorités peuvent-elles tirer des 40 dernières années et sur quoi devrait-on privilégier la politique ?
Croissance, surtout
Le succès de la Chine en matière de réduction de la pauvreté depuis 1980 est avant tout une histoire de croissance économique soutenue. La première décennie de réforme a vu des gains de revenus rapides dans l’agriculture, la Chine éliminant certaines des plus grandes distorsions de l’ère Mao. Au cours de la deuxième décennie, l’industrie a joué un rôle de premier plan, à la fois dans les zones urbaines et rurales, à mesure que les réformes s’élargissaient et s’approfondissaient. Au cours de la troisième décennie, le dynamisme des zones côtières chinoises tournées vers l’exportation s’est étendu à l’intérieur des terres, alors que la migration vers les centres urbains s’accélérait, que les investissements dans les infrastructures (comme avec la « Stratégie de développement occidental ») se multipliaient et qu’une proportion croissante du territoire chinois devenait économiquement intégrés dans les chaînes de valeur mondiales. Cette décennie a également vu une expansion des politiques sociales de la Chine, y compris des interventions basées sur le lieu dans les comtés les plus arriérés et la création d’un filet de sécurité de base pour la population rurale de la Chine. Au cours de la dernière décennie, ces politiques sociales ont été élargies, aboutissant à la campagne ciblée d’éradication de la pauvreté des cinq dernières années. Ce n’est qu’au cours de cette dernière période que les transferts sont devenus un moteur de réduction de la pauvreté plus important que les revenus du travail (voir Figure 1).
Trois enseignements ressortent :
- La vitesse et l’ampleur de la réduction de la pauvreté en Chine depuis 1980 sont en partie liées au point de départ. Comme le souligne Martin Ravallion, la Chine en 1980 était l’un des pays les plus pauvres du monde, et pourtant avait une population relativement en bonne santé et bien éduquée, comparable à d’autres pays d’Asie de l’Est avec des niveaux de revenu beaucoup plus élevés. Les taux d’épargne de la Chine étaient également élevés et la répartition des terres égale, conditions initiales qui ont permis à d’autres pays d’Asie de l’Est de croître rapidement au cours des années 1960 et 1970. La Chine des années 1980 et 1990 rattrapait ainsi dans une certaine mesure ses pairs.
- Les réformes axées sur le marché ont favorisé l’expansion des opportunités économiques. La transformation économique de la Chine, d’un pays largement rural et agraire à une puissance industrielle à prédominance urbaine, a suivi l’avantage comparatif du pays, utilisant les signaux du marché pour créer des incitations appropriées, et la concurrence entre les gouvernements régionaux pour tester les politiques et entre les entreprises pour catalyser les gains de productivité. La Chine a introduit progressivement les incitations du marché. Mais son histoire de transformation et de croissance est cohérente avec les théories économiques classiques du développement.
- Bien que les marchés et les entreprises aient joué le rôle principal, la politique gouvernementale a également joué un rôle déterminant. L’État chinois est doté d’une grande capacité administrative et le gouvernement s’en est servi pour fournir des biens publics et surmonter les échecs de l’action collective. Cela est particulièrement évident dans l’expansion des infrastructures publiques qui ont aidé à intégrer les zones rurales aux économies urbaines, et dans la coordination des parties prenantes dans la réduction ciblée de la pauvreté. Des incitations puissantes dans la gestion de la fonction publique chinoise ont créé une forte orientation vers la performance, tandis qu’un degré élevé de décentralisation a permis à la politique de s’adapter aux conditions locales.
Et après?
Les conditions de la Chine aujourd’hui créent des perspectives mitigées de croissance et de gains de revenus parmi les pauvres. Les capacités technologiques de la Chine et la compétitivité de ses principales entreprises sont comparables à celles des pays à revenu élevé, et ses écoles et étudiants les plus performants se classent parmi les premiers au monde. Mais ces capacités ne sont pas largement partagées. La dispersion des niveaux de productivité entre les entreprises chinoises est élevée. Le niveau d’instruction moyen de la population active est faible par rapport aux pays à revenu élevé et l’accès à une bonne éducation reste inégal (figure 2). La Chine doit prêter plus d’attention à ces inégalités.
Les réformes axées sur le marché pourraient être un catalyseur important pour une plus grande diffusion des capacités technologiques et pour un meilleur accès à des services de qualité. Parmi les entreprises, uniformiser les règles du jeu en matière d’accès au financement et à la terre pourrait aider les petites et moyennes entreprises prometteuses à se développer et à créer les emplois de l’avenir. La levée des restrictions restantes liées au hukou à la mobilité de la main-d’œuvre pourrait aider la génération actuelle d’écoliers à accéder à de meilleurs services d’éducation et de santé dans les zones urbaines, améliorant ainsi la mobilité sociale et les opportunités économiques. Au fil du temps, cela contribuerait à atténuer le risque de pénurie de main-d’œuvre qualifiée, y compris dans le secteur des services urbains, qui est susceptible de stimuler la croissance future de la productivité.
La capacité administrative de la Chine est un atout dans sa transition vers des revenus élevés, mais le rôle du gouvernement dans le soutien aux pauvres et aux vulnérables devra changer. Le seuil de pauvreté de la Chine est inférieur au niveau de la plupart des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure et inférieur à la moitié des 5,50 dollars par jour typiques des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. Adopter un seuil plus élevé modifierait le profil des pauvres : à 5,50 $, environ un tiers des quelque 180 millions de pauvres se trouveraient dans les zones urbaines, par exemple, et nombre d’entre eux seraient des travailleurs migrants informels en dehors de l’agriculture. Parmi ces groupes, la pauvreté est plus susceptible d’être transitoire, associée à des périodes de chômage et à des dépenses de santé et d’éducation directes. Les politiques sociales devraient reconnaître ces différences, tout comme la réduction ciblée de la pauvreté se fonde sur une évaluation des besoins des ménages dans les zones rurales.
Suite à l’éradication de la pauvreté absolue, la Chine a fixé l’année 2035 comme date cible pour atteindre prospérité commune. Ceci est compris comme offrant la possibilité d’un niveau de vie décent à tous les citoyens chinois. Garantir un accès égal à l’éducation, aux soins de santé et à d’autres services, en tirant parti des signaux du marché et de la concurrence pour encourager l’innovation et la diffusion des technologies, et en ajustant à plusieurs reprises les politiques gouvernementales pour garantir que les transferts sociaux ciblent les principales vulnérabilités et aident les citoyens chinois à gérer le risque d’une crise socio-économique rapide transformation, ce sont les leçons des 40 dernières années. Ils continueront de bien servir la Chine sur la route à venir.
