Sécurité alimentaire : le rôle et les limites des règles internationales sur les restrictions à l’exportation

Les restrictions à l’exportation de denrées alimentaires et d’engrais exacerbent la crise actuelle des prix alimentaires. Les boîtes à outils juridiques de l’OMC et de l’UE offrent certaines garanties mais sont insuffisantes. Le déblocage des ports ukrainiens et la facilitation des exportations de blé grâce à une coordination internationale à grande échelle restent essentiels.

L’invasion de l’Ukraine par la Russie et la perturbation subséquente des exportations agricoles des deux pays ont eu un corollaire malvenu : une augmentation des restrictions à l’exportation de produits agricoles dans le monde entier. Cela jette des nuages ​​sombres sur l’évolution future des prix des denrées alimentaires et l’approvisionnement alimentaire dans les pays importateurs nets de denrées alimentaires, en particulier dans un contexte de prix mondiaux des denrées alimentaires qui étaient déjà à un niveau record dans le sillage de la COVID-19. La peur de la famine et des troubles sociaux commence à saisir les économies les plus immédiatement touchées au Moyen-Orient, en Afrique et au-delà.

Ces craintes ne sont pas sans fondement. Ensemble, la Russie et l’Ukraine exportaient chaque année 12 % des calories échangées dans le monde. Le choc des prix des denrées alimentaires induit par l’invasion de l’Ukraine par la Russie a déjà entraîné des restrictions à l’exportation couvrant plus de 16 % des calories échangées au niveau international, dépassant déjà le niveau de restrictions le plus élevé adopté lors de la crise des prix des denrées alimentaires de 2007-2008 en mars de cette année.

La proposition de la Slovaquie, quant à elle, pourrait déclencher une réaction en chaîne impliquant des restrictions à l’exportation d’autres pays de l’UE, ce qui pourrait perturber les flux commerciaux du marché intérieur de l’UE et, par conséquent, les exportations de l’UE vers les pays tiers.

La logique et les pièges des restrictions à l’exportation agricole

Comme lors des crises alimentaires de 2007-2008 et 2011, les gouvernements ont des incitations politiques à restreindre les exportations de denrées alimentaires et d’engrais afin de protéger les prix alimentaires intérieurs des chocs des prix internationaux. La stratégie à court terme consiste à empêcher que les prix alimentaires mondiaux élevés n’atteignent les personnes vulnérables, afin d’éviter la faim, les troubles sociaux et l’instabilité politique.

Des preuves empiriques suggèrent que ces politiques sont efficaces pour atteindre ces objectifs nationaux. Pendant la crise alimentaire de 2007-2008, les gouvernements qui ont imposé des droits ou des interdictions d’exportation ont bien mieux réussi que les gouvernements qui n’étaient pas intervenus à empêcher la hausse des prix intérieurs.

Mais les interdictions, les quotas, les taxes ou les licences d’exportation de denrées alimentaires et d’engrais fonctionnent comme des politiques du chacun pour soi: plus l’instrument est efficace pour protéger les consommateurs nationaux, plus il augmentera encore les prix sur le marché mondial et les prix à la consommation dans les pays tiers, et plus des politiques similaires seront déclenchées. De 2006 à 2008, les modifications des restrictions à l’exportation des pays ont entraîné une hausse des prix internationaux de 40 % pour le riz, de 19 % pour le blé et de 10 % pour le maïs, transformant des éventualités critiques en une crise à grande échelle.

Règles de l’Organisation mondiale du commerce sur les restrictions à l’exportation de produits agricoles

Des disciplines internationales efficaces limitant l’utilisation des restrictions à l’exportation feraient, toutes choses étant égales par ailleurs, une baisse des prix internationaux des produits de base et une augmentation des volumes d’échanges. Cependant, les règles actuelles de l’OMC ont tendance à désavantager les pays importateurs nets de produits alimentaires. Les restrictions à l’exportation restent largement sous-réglementées au niveau mondial.

L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de l’OMC contient une interdiction générale des restrictions quantitatives sur les importations et les exportations (article XI:1 du GATT de 1994). Cependant, il ne s’applique pas à « Interdictions ou restrictions à l’exportation appliquées temporairement pour prévenir ou remédier à des pénuries critiques de denrées alimentaires ou d’autres produits essentiels à l’exportation » pays membre (article XI:2 a) du GATT). Compte tenu de la portée large et vague de cette exemption, il apparaît d’emblée irréalisable de contester son invocation. En tout état de cause, les pays exportateurs restent libres d’imposer des droits et charges à l’exportation suffisamment élevés pour rendre les exportations économiquement non viables. L’Accord sur l’agriculture (AsA) de l’OMC comprend une obligation de consultation et de notification pour les membres de l’OMC qui imposent de nouvelles interdictions ou restrictions à l’exportation de denrées alimentaires. L’imposant gouvernement doit d’ailleurs donner « prise en compte des effets d’une telle interdiction ou restriction sur la sécurité alimentaire des membres importateurs » (Article 12 AsA). Toutefois, ces obligations ne s’appliquent pas aux pays en développement à moins qu’ils ne soient exportateurs nets du produit concerné.

Restrictions à l’exportation sur le marché de l’UE

Le marché unique de l’UE est le marché transnational le plus intégré au monde. Pourtant, comme le suggèrent les mesures prises en Slovaquie, les pays de l’UE ont un degré de liberté pour restreindre les exportations individuellement. De manière analogue au marché mondial, une restriction à l’exportation de denrées alimentaires ou d’engrais dans un pays de l’UE pourrait déclencher des restrictions similaires dans d’autres pays de l’UE. En conséquence, l’offre se tarit sur le marché intérieur et, à son tour, diminue les exportations de l’UE vers les pays tiers.

Le traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) interdit généralement les restrictions à l’importation et à l’exportation entre les pays de l’UE (articles 34 et 35 TFUE). Toutefois, une exception est faite pour divers objectifs non économiques, notamment la sécurité publique et la protection de la santé. Les interdictions d’exportation et autres restrictions poursuivant de tels objectifs ne doivent pas « constituent un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée au commerce entre États membres » (article 36 TFUE).

Au début de la pandémie en 2020, par exemple, plusieurs pays de l’UE ont imposé et justifié des interdictions d’exportation d’équipements de protection individuelle (EPI) en référence à l’article 36 du TFUE, mettant temporairement en péril les flux commerciaux et l’approvisionnement au sein du marché intérieur, ainsi que les exportations de l’UE. aux pays tiers.

La Cour de justice de l’UE (CJUE) a interprété l’article 36 TFUE de manière restrictive. Un État membre imposant une restriction au commerce transfrontalier à l’intérieur de l’UE doit limiter la mesure à ce qui est strictement nécessaire pour atteindre l’objectif de protection de la vie humaine, animale ou végétale, et doit fournir la preuve de sa nécessité. La réponse de la Commission européenne à la proposition de régime d’autorisation d’exportation slovaque, demandant que toute mesure soit « nécessaire et strictement proportionné »doit être comprise dans ce contexte.

Les critères peuvent conduire au rejet de mesures. En mars 2020, le gouvernement roumain a imposé des restrictions sur les exportations de blé et de maïs vers l’extérieur de l’UE. La Commission s’y est opposée en déclarant que les mesures « ne semblent pas proportionnés »et il n’avait pas reçu « toute information indiquant que la Roumanie est confrontée ou sera bientôt confrontée à des pénuries de produits agricoles destinés à la consommation humaine ». À la mi-avril 2020, le gouvernement roumain a annoncé qu’il avait supprimé les restrictions.

Restrictions à l’exportation à la frontière douanière de l’UE

La compétence exclusive de l’UE en matière de politique commerciale commune (article 207 du TFUE) – terme de l’UE désignant la politique de commerce extérieur et d’investissement – ​​comprend la politique d’exportation. Le règlement sur les règles communes à l’exportation (règlement (UE) 2015/479) stipule que les exportations vers des pays tiers ne sont pas soumises à des restrictions quantitatives, sauf autorisation contraire du règlement (article 1). Le règlement habilite la Commission à soumettre les exportations à autorisation afin de « pour éviter qu’une situation critique ne se produise en raison d’une pénurie de produits essentiels, ou pour remédier à une telle situation » (article 5.1). La Commission peut également donner aux pays de l’UE le droit d’imposer des exigences d’autorisation d’exportation pour protéger la santé ou la vie humaine (article 5.3). Comme pour l’article 36 TFUE, cependant, ces mesures doivent être proportionnées : l’absence de preuve d’une pénurie imminente ou actuelle de produits agricoles destinés à la consommation humaine violerait l’exigence de proportionnalité (article 10).

Pour contrer la dynamique préjudiciable des restrictions à l’exportation dans le domaine du commerce des EPI, en réponse aux restrictions (juridiquement justifiées, car proportionnelles) imposées par les pays de l’UE au début de 2020, la Commission a décidé d’imposer un régime de contrôle et d’autorisation applicable aux exportations de l’UE vers des pays tiers. des pays. Il s’agissait de rassurer les États membres sur le fait que la Commission interviendrait en cas de pénurie critique d’approvisionnement au sein du marché unique. Il a convaincu les gouvernements français, allemand et autres de démanteler leurs propres restrictions à l’exportation. Le régime a effectivement empêché les perturbations du commerce intérieur et de l’approvisionnement de l’UE et, par conséquent, de facto n’a entraîné pratiquement aucune réduction du commerce extérieur de l’UE en EPI, une fois que la mesure d’autorisation de l’UE est entrée en vigueur. Une solution de second choix similaire pourrait être appropriée et en fait nécessaire pour calmer la dynamique de la politique interne de l’UE et du marché intérieur en ce qui concerne le commerce des aliments et des engrais également, au cas où les États membres seraient confrontés à des pénuries critiques et commenceraient à agir au niveau national. Certes, une telle mesure de l’UE devrait rester un dernier recours.

conclusion

La dynamique dangereuse menacée par les restrictions à l’exportation d’aliments et d’engrais dans le monde sera confrontée à peu ou pas de disciplines juridiques de la part des règles et des litiges de l’OMC. Le droit de l’UE, cependant, peut empêcher les défaillances de la gouvernance des États membres et de l’UE induites par la logique du dilemme du prisonnier des restrictions à l’exportation agricole. Les exigences de surveillance et d’autorisation d’exportation au niveau de l’UE, en dernier recours, peuvent contribuer à maintenir la fonctionnalité du marché intérieur et les flux d’exportation de l’UE vers les pays tiers. En outre, les restrictions à l’exportation doivent être surveillées et les gouvernements qui les imposent doivent être nommés et humiliés afin de sensibiliser à l’ampleur du problème. Un important travail de transparence dans ce domaine est effectué par le Alerte commerciale mondiale initiative et outil de suivi des restrictions à l’exportation d’aliments et d’engrais de l’IFPRI. D’après la boîte à outils de la politique commerciale, la réduction et l’élimination unilatérales des tarifs alimentaires peuvent être très propices à la baisse des prix pour les consommateurs nationaux et améliorer la fonctionnalité du marché.

Cependant, la crise mondiale actuelle des prix des denrées alimentaires ne sera probablement maîtrisée que si les racines du problème sont ciblées, notamment en assumant la tâche herculéenne de faciliter l’exportation de millions de tonnes de blé ukrainien grâce à une opération à grande échelle et coordonnée au niveau international. ainsi qu’en débloquant les ports ukrainiens. Des initiatives de facilitation des exportations logistiques et infrastructurelles, ainsi que des initiatives de suivi et de surveillance de la chaîne d’approvisionnement et des stocks ont été lancées au niveau de l’UE, grâce à la coopération via le Conseil transatlantique du commerce et de la technologie (TTC) et le G7. Le temps nous dira si ces mesures apporteront un soulagement bien nécessaire.

Citation recommandée :

Kleimann, D. (2022) ‘Sécurité alimentaire : le rôle et les limites des règles internationales sur les restrictions à l’exportation’, Bruegel Blog8 juin


Réédition et référencement

Bruegel se considère comme un bien public et ne prend aucune position institutionnelle. N’importe qui est libre de republier et/ou de citer ce message sans consentement préalable. Veuillez fournir une référence complète, en indiquant clairement Bruegel et l’auteur concerné comme source, et inclure un lien hypertexte bien visible vers le message d’origine.

Vous pourriez également aimer...