Au cours des deux dernières années, l’économie mondiale a été secouée par de multiples chocs, de la pandémie de COVID-19 à la guerre en Ukraine. Mais tous les pays et toutes les personnes n’ont pas été touchés de la même manière. Comme souligné dans le « Rapport sur le financement du développement durable 2022 » (FSDR), un fossé financier réduit considérablement la capacité de nombreux pays en développement à réagir aux chocs et à investir dans la reprise.
Dans le sillage de la pandémie de COVID-19, les pays développés pourraient financer des plans de réponse budgétaire massifs (d’une valeur de 18 points de pourcentage du PIB) à des taux d’intérêt très bas, soutenus par leurs banques centrales. Les pays en développement étaient plus limités. Les pays les plus pauvres en particulier ont été contraints de réduire leurs dépenses dans des domaines tels que l’éducation et les infrastructures, ce qui a contribué à prolonger la crise. Même avant les retombées de la guerre en Ukraine, 1 pays en développement sur 5 ne devait pas atteindre les niveaux de revenu par habitant de 2019 d’ici la fin de 2023, les taux d’investissement ne devant pas revenir aux niveaux d’avant la pandémie avant au moins deux ans.
Cette reprise modérée des investissements creuse encore davantage les importants déficits d’investissement liés au climat et aux objectifs de développement durable (ODD). Pourtant, de nombreux pays ne sont pas en mesure de financer la poussée d’investissement nécessaire. Début 2022, 3 pays les plus pauvres sur 5 étaient à haut risque de surendettement ou déjà en situation de surendettement, et 1 pays à revenu intermédiaire sur 4 était à haut risque de crise budgétaire. La hausse des prix de l’énergie et des denrées alimentaires due à la guerre en Ukraine a exercé des pressions supplémentaires sur les soldes budgétaires et extérieurs des importateurs de matières premières, et le durcissement des conditions financières mondiales augmente les risques d’une crise systémique. Les inquiétudes quant à la soutenabilité de la dette, qui ont tendance à survenir à des niveaux d’endettement plus faibles dans les pays en développement, se traduisent par des primes de risque plus élevées. Même dans les pays où la dette est considérée comme soutenable, le coût élevé de l’emprunt empêche les investissements nécessaires.
Coûts et conditions du capital dans les pays en développement
Le coût moyen des intérêts sur les emprunts extérieurs des pays en développement est trois fois supérieur à celui des pays développés (graphique 1). Dans le contexte de faibles taux d’intérêt de la dernière décennie, les pays développés ont emprunté à un coût d’intérêt de 1 % en moyenne. Les pays les moins avancés (PMA), qui ont de plus en plus exploité les marchés internationaux ces dernières années, ont emprunté à des taux supérieurs à 5 %, certains pays payant plus de 8 %. Cela a fait grimper leur coût d’emprunt moyen et s’est traduit par une marge de manœuvre budgétaire réduite : les PMA consacrent en moyenne 14 % de leurs recettes intérieures au paiement des intérêts, contre seulement 3,5 % environ dans les pays développés, malgré l’encours de la dette beaucoup plus important de ces derniers (graphique 2 ).
Bien que ce coût d’emprunt élevé reflète des risques perçus plus élevés, il existe des preuves d’une prime supplémentaire associée aux emprunts souverains. Au cours des 200 dernières années, le rendement annuel moyen de la dette en devises pour les investisseurs a été d’environ 7 %, même après prise en compte des pertes dues aux défauts de paiement, dépassant le rendement « sans risque » des obligations américaines et britanniques de 4 points de pourcentage en moyenne. Depuis le début de « l’ère du financement obligataire » des marchés émergents vers 1995, les rendements totaux pour les investisseurs (nets des pertes dues aux défaillances) ont été encore plus élevés, atteignant en moyenne près de 10 %, soit environ 6 points de pourcentage au-dessus du taux sans risque, un sommet historique. .*
Les obligations en devises étrangères compensent largement les investisseurs pour les risques auxquels ils sont confrontés, même pendant les périodes de turbulences financières répétées dans les pays en développement. En effet, les obligations souveraines externes sont la classe d’actifs la plus performante depuis 1995, surperformant les autres classes d’actifs (comme les actions ou les obligations d’entreprises) même après ajustement à la fois des défauts et du risque (mesuré par la volatilité du marché). Si les spreads souverains et les primes de risque peuvent sembler éloignés de la vie des gens, dans le cas de la dette souveraine, ils ont un impact direct. Des rendements élevés pour les investisseurs correspondent à des coûts d’emprunt élevés pour les pays, détournant les dépenses publiques des investissements publics et des services sociaux.
Une réponse politique à multiples facettes
À de bonnes conditions, le financement par emprunt peut permettre aux pays de répondre aux urgences et de financer des investissements à long terme. Les investissements productifs renforcent à leur tour la croissance et la capacité budgétaire, générant ainsi les ressources nécessaires au service durable de la dette. D’autre part, pour les pays fortement endettés, des prêts supplémentaires peuvent être contre-productifs, et un allégement de la dette et davantage de subventions sont indispensables. Le défi consiste à accroître l’accès à un financement abordable à long terme (et à des subventions, le cas échéant) et à utiliser les recettes de manière productive. Bien qu’il n’y ait pas de solution unique pour accroître l’espace budgétaire des pays, les mesures pour y parvenir incluent des actions nationales, des financements publics internationaux et des efforts pour améliorer les conditions et réduire les écarts de crédit associés aux emprunts commerciaux. Le « Rapport 2022 sur le financement du développement durable” propose des recommandations dans quatre domaines pour combler le « grand fossé financier ».
Premièrement, les pays doivent réduire les risques et veiller à ce que tous les financements soient alignés sur les ODD et l’action climatique. L’efficacité de l’investissement public est un déterminant clé de son impact sur la croissance et la soutenabilité de la dette, et les écarts d’efficacité restent considérables dans de nombreux pays. Lier les décisions d’investissement public à un cadre fiscal et budgétaire à moyen terme et à une stratégie de gestion de la dette — par exemple, dans le contexte d’un cadre de financement national intégré — peut réduire la volatilité du financement des dépenses en capital. Mais les actions nationales ne peuvent à elles seules résoudre les problèmes systémiques.
Deuxièmement, l’accès à des financements publics internationaux abordables et à long terme supplémentaires est essentiel. Les engagements en matière d’aide publique au développement doivent être respectés et les prêts des banques multilatérales de développement (BMD) doivent être élargis, notamment par des augmentations de capital et la réorientation des droits de tirage spéciaux inutilisés. Les BMD elles-mêmes peuvent améliorer les conditions de prêt, par exemple, grâce à des prêts à très long terme et à l’utilisation systématique de clauses d’État dans leurs propres prêts. En outre, l’ensemble du « système des banques de développement » devrait être renforcé : les BMD peuvent étendre le soutien des capacités aux institutions nationales, et les BMD peuvent à leur tour bénéficier de la connaissance des marchés locaux des banques nationales.
Troisièmement, la communauté internationale peut prendre des mesures pour améliorer les conditions d’emprunt des pays en développement sur les marchés. Étant donné que les sources mondiales sont les principaux moteurs de la volatilité des flux de capitaux, il est essentiel de s’attaquer à l’effet de levier et à la volatilité du système financier international. Des mesures peuvent également être prises pour réduire les primes associées au coût élevé des emprunts souverains, par exemple en renforçant l’écosystème de l’information et en allongeant les horizons temporels. L’allongement de l’horizon des notations de crédit (qui ne portent souvent que sur trois ans) et des évaluations de la viabilité de la dette fournirait des informations aux investisseurs axés sur le long terme.
Quatrièmement, la communauté internationale doit de toute urgence intensifier ses efforts pour régler les situations d’endettement insoutenables. Une initiative multilatérale d’allégement et de restructuration de la dette pourrait s’avérer nécessaire à mesure que les taux d’intérêt mondiaux et les risques d’une crise systémique de la dette augmentent. Des solutions systémiques doivent être recherchées maintenant, avant que d’importants paiements au titre du service de la dette n’arrivent à échéance en 2023. Elles doivent être discutées dans un forum inclusif réunissant créanciers et débiteurs. L’ONU pourrait fournir une telle plate-forme.
* Remarque : Meyer, Josefin et al. 2019. Obligations souveraines depuis Waterloo. Quarterly Journal of Economics (à paraître).
