Au cours de son premier mois en fonction, le président Biden a pris d’importantes premières mesures «pour commencer à restaurer l’engagement américain à l’échelle internationale et regagner notre position de leader, afin de catalyser une action mondiale sur des défis communs». La nouvelle administration a rejoint l’Accord de Paris, réengagé l’Organisation mondiale de la santé, est retournée (en tant qu’observateurs) au Conseil des droits de l’homme des Nations Unies et est parvenue à un accord avec la Russie sur la prorogation du nouveau traité START.
L’équipe Biden devrait être félicitée pour ces mouvements rapides. Bien que ces mouvements soient à la fois symboliques et substantiels, ils ne sont pas suffisants pour atteindre l’objectif de Biden de «réparer[ing] nos alliances et engag[ing] avec le monde une fois de plus, non pas pour relever les défis d’hier, mais ceux d’aujourd’hui et de demain. » Pour restaurer l’efficacité de la diplomatie multilatérale américaine, les États-Unis doivent reconnaître et répondre à un environnement géostratégique radicalement transformé avec une nouvelle approche de l’architecture multilatérale – l’éventail d’institutions internationales et d’engagements juridiques internationaux qui structurent la coopération et la concurrence avec d’autres pays.
Le monde dont Biden a hérité n’est pas celui du président Obama en 2009, encore moins celui du président Clinton en 1993. Trois changements importants ont modifié le contexte géostratégique. Premièrement, bien que les États-Unis aient été le principal architecte de l’ordre institutionnel international il y a environ 75 ans, ils le sont aujourd’hui en tant qu’étranger relatif dans l’espace politique multilatéral. Sous l’administration Trump, les États-Unis ont quitté de nombreuses organisations internationales, se sont retirés de leurs rôles de leadership et se sont retirés d’importants engagements juridiques internationaux. Ces sorties comprennent, pour n’en citer que quelques-unes, le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, l’Organisation mondiale de la santé, l’Organisation économique, sociale et culturelle des Nations Unies, l’Accord de Paris sur le climat, le Partenariat transpacifique, le Traité Ciel ouvert, le nucléaire à portée intermédiaire. Traité sur les forces et le Pacte mondial sur la migration Alors que les États-Unis se retiraient au cours des quatre dernières années, leurs alliés comme leurs adversaires ont mis en doute, remis en question et même contesté leur leadership. Le renversement rapide par le président Biden de certaines de ces sorties ne change pas la tendance générale, ni la perception du monde en la matière.
Deuxièmement, la Chine est devenue un rival dans les affaires multilatérales. Sous la direction du président Xi Jinping, la Chine a renforcé de manière significative sa proéminence dans le système multilatéral à la fois en vertu de son pouvoir géopolitique croissant et par ses efforts stratégiques pour définir l’agenda au sein des institutions multilatérales. Les ressortissants chinois dirigent désormais quatre des 15 agences spécialisées des Nations Unies – bien plus que tout autre pays. La Chine affirme activement sa nouvelle influence pour orienter les institutions multilatérales vers ses propres intérêts. Le vaste engagement financier de l’Initiative de la Ceinture et de la Route a donné à la Chine un nouvel effet de levier important sur les pays du monde entier. Il démontre maintenant une volonté de lier ces engagements financiers à un soutien dans des contextes politiques multilatéraux. Le leadership croissant de la Chine envoie un signal puissant au monde selon lequel sa position et ses intérêts doivent être respectés, même aux dépens des États-Unis.
Troisièmement, la politique multilatérale est devenue politiquement source de division dans le pays. Pendant la majeure partie des 75 dernières années, l’engagement fondamental des États-Unis en faveur de l’ordre international est resté fort. Aujourd’hui, cependant, les États-Unis se trouvent profondément divisés sur la question de savoir si le leadership de l’ordre international reste dans l’intérêt national américain. Le scepticisme croissant à l’égard des institutions internationales et des engagements des deux partis politiques obligera la nouvelle administration à gérer soigneusement un capital politique limité. Malgré l’incohérence de la politique étrangère de Trump «l’Amérique d’abord», elle a créé un espace politique au sein du Parti républicain pour remettre en question la valeur des institutions internationales, l’utilité de la politique multilatérale et les avantages d’un ordre mondial. Au sein du Parti démocrate, des voix populistes et progressistes remettent en question l’alignement de l’ordre international sur les valeurs et les intérêts des Américains.
Ce paysage modifié exige une nouvelle approche, y compris des changements décisifs dans la stratégie et les tactiques employées par les États-Unis dans le système institutionnel international. Un nouvel ensemble de principes – et pas seulement quelques annonces de rentrées – doit guider la stratégie multilatérale de l’Amérique dans cette nouvelle ère. Surnommés «les principes de Philadelphie» – s’inspirant de l’héritage de Ben Franklin (après tout, le président Biden était le professeur présidentiel Benjamin Franklin à Penn) – ces principes offrent de nouvelles façons d’encadrer les efforts multilatéraux américains au niveau mondial, parmi nos partenaires et alliés, et dans notre propre politique intérieure et bureaucratique. (Vous pouvez lire les principes ici.) Collectivement, ils positionnent les États-Unis pour mieux faire avancer leurs intérêts fondamentaux grâce aux outils du multilatéralisme dans un environnement géostratégique concurrentiel.
Premièrement, au niveau mondial, l’ordre multilatéral est désormais défini par une concurrence de grandes puissances, notamment avec la Chine. L’approche beaucoup plus affirmée de la Chine dans les institutions multilatérales et sa quête de rôles de leadership au sein de ces institutions vont s’accélérer. Pour que les États-Unis défendent efficacement leurs propres intérêts dans ce contexte, ils doivent eux aussi être disposés à être compétitifs dans des contextes multilatéraux. Les États-Unis doivent être vigilants et prêts à vérifier les efforts des concurrents pour modifier les normes ou affirmer leur autorité dans l’ensemble des institutions multilatérales, y compris les moins importantes. Il doit développer de nouvelles approches pour travailler avec des concurrents là où les intérêts s’alignent, sans se laisser convaincre que l’environnement international est fondamentalement celui de la coopération. Négocier une version révisée du Partenariat transpacifique qui fait progresser les intérêts économiques des Américains et, éventuellement, ratifier la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer doit être au centre d’un effort visant à vérifier les ambitions économiques régionales et mondiales de la Chine.
Deuxièmement, lutter contre les menaces transnationales, en particulier le changement climatique, doit être un objectif fondamental de la stratégie multilatérale américaine. Le changement climatique, les mouvements humains non réglementés et les maladies pandémiques présentent des menaces croissantes et potentiellement existentielles pour les États-Unis et le monde. La coordination multilatérale des politiques est indispensable à toute approche efficace d’atténuation, de gestion et de prévention de ces menaces. Tout en gardant à l’esprit l’environnement de concurrence des grandes puissances dans lequel la politique multilatérale opère désormais, les États-Unis doivent concentrer leurs efforts multilatéraux de plus en plus sur les réponses collectives mondiales aux menaces transnationales. De tels efforts doivent établir et affirmer des normes et des règles de base pour régir les questions transnationales, encourager un engagement et une conformité plus profonds par de larges coalitions d’États, et renforcer les architectures institutionnelles pour la mise en œuvre, le suivi et l’application. Plus précisément, les États-Unis doivent véritablement s’engager à nouveau envers la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et conduire la réforme de l’Organisation mondiale de la santé.
Troisièmement, en travaillant avec les alliés et les partenaires, l’engagement multilatéral devrait commencer avec des pays qui partagent les valeurs et l’engagement des États-Unis en faveur de la démocratie. En construisant des coalitions, en établissant une coopération ou en concevant des modèles de gouvernance de club, le multilatéralisme américain doit commencer par un engagement partagé envers un ensemble de valeurs communes, y compris la gouvernance démocratique et les droits de l’homme. Construire des coalitions d’États partageant ces valeurs est en fin de compte le meilleur moyen d’affronter des rivaux de grande puissance. Des groupes d’États liés par des valeurs et des engagements partagés en faveur de la gouvernance démocratique peuvent également être en mesure d’intégrer des redondances dans l’architecture institutionnelle internationale pour intervenir là où les institutions universelles sont bloquées ou inefficaces. En rétablissant leur attachement aux droits et à la démocratie, les États-Unis signalent également clairement à la communauté mondiale qu’ils vivent selon les valeurs qu’ils attendent de leurs partenaires, renforçant ainsi leur crédibilité à un moment où la fiabilité des États-Unis est mise en doute. Les États-Unis devraient commencer cet effort par des engagements tangibles en matière de droits humains et de justice raciale chez eux tout en reflétant ces valeurs au niveau international.
Quatrièmement, un multilatéralisme réussi nécessite l’utilisation stratégique de multiples institutions, y compris des processus informels, des modèles de clubs et des engagements non contraignants. Là où les institutions traditionnelles semblent inefficaces en raison d’une impasse politique, d’un manque de consensus politique et de l’influence croissante des rivaux américains, les États-Unis doivent être prêts à se tourner ou même à construire de nouvelles structures institutionnelles, comme l’ont fait leurs rivaux américains. Pour un problème donné, les États-Unis doivent soigneusement et stratégiquement sélectionner l’institution ou les institutions les plus susceptibles d’être efficaces dans le contexte d’une grande rivalité entre les puissances et travailler simultanément avec plusieurs institutions. Les États-Unis devraient également devenir un chef de file dans la mise en place et le fonctionnement de structures de gouvernance de type club, en particulier dans l’espace climatique, où elles peuvent offrir des moyens prometteurs de gérer des ressources limitées en biens publics dans un environnement concurrentiel.
Cinquièmement, dans la politique intérieure et les processus bureaucratiques des États-Unis, la politique multilatérale doit être mieux intégrée dans la stratégie diplomatique mondiale. Au sein du gouvernement américain, la politique multilatérale a longtemps opéré dans son propre silo bureaucratique et diplomatique, isolé et généralement secondaire à la diplomatie bilatérale. Dans le paysage mondial plus compétitif d’aujourd’hui, un multilatéralisme efficace nécessite une intégration plus profonde de ces deux piliers équivalents de la diplomatie. Si les États-Unis ne doivent pas adopter l’approche transactionnelle de la Chine à l’égard de ces liens, ils doivent être prêts à réagir lorsque des concurrents concluent des négociations explicites qui tirent parti de la diplomatie bilatérale et multilatérale. Des réformes bureaucratiques doivent être entreprises au Département d’État et au Conseil national de sécurité pour mieux aligner les deux piliers de la diplomatie américaine.
Sixièmement, les objectifs multilatéraux doivent s’aligner sur les intérêts du peuple américain et les valeurs que les États-Unis cherchent à incarner chez eux. Fondamentalement, le but du multilatéralisme doit être de faire avancer les intérêts du peuple américain, mais les changements économiques et politiques des dernières décennies ont conduit de nombreux Américains, en particulier la classe moyenne, à remettre en question la valeur de l’ordre international. Pour restaurer la confiance du peuple américain dans le multilatéralisme, le gouvernement américain doit mieux comprendre les intérêts de la majorité du peuple américain et s’assurer que l’agenda multilatéral américain s’aligne sur ces intérêts. De même, le gouvernement américain doit mieux communiquer comment le leadership multilatéral et l’engagement institutionnel international rendent l’Amérique plus sûre, plus forte et plus prospère.
Les Principes de Philadelphie offrent une feuille de route pour une nouvelle approche américaine du multilatéralisme qui répond à un paysage géopolitique profondément modifié. L’administration Biden doit rapidement aller au-delà des rentrées institutionnelles relativement faciles du premier mois vers la réforme beaucoup plus ambitieuse de l’architecture multilatérale afin qu’elle serve mieux les intérêts du peuple américain. Les Principes de Philadelphie peuvent fournir une pierre de touche tout au long de ce voyage difficile mais indispensable.
