La comparaison du traitement de Taïwan dans la stratégie de sécurité nationale de la Maison Blanche de 2017 avec les orientations stratégiques de sécurité nationale intérimaire 2021 fournit un aperçu subtil mais potentiellement significatif.
Le document de stratégie de 2017 déclarait: «Nous maintiendrons nos liens étroits avec Taïwan conformément à notre politique« Une Chine », y compris nos engagements en vertu de la Loi sur les relations avec Taïwan pour répondre aux besoins de défense légitime de Taïwan et dissuader la coercition.» L’accent de cette déclaration est mis sur la sécurité, reflétant la préoccupation constante de l’administration Trump concernant les menaces contre Taïwan.
Le document de stratégie intérimaire de l’administration Biden, publié ce mois-ci, déclarait: «Nous soutiendrons les voisins et partenaires commerciaux de la Chine dans la défense de leurs droits à faire des choix politiques indépendants sans coercition ou influence étrangère indue … Nous soutiendrons Taiwan, une démocratie de premier plan et une et partenaire de sécurité, conformément aux engagements américains de longue date. »
Bien que les engagements auxquels le document fait référence n’aient pas été énoncés, ils sont vraisemblablement un raccourci pour le Taiwan Relations Act et les Six Assurances des États-Unis à Taiwan. Ces assurances, fournies par l’administration Reagan au président d’alors Chiang Ching-kuo (蔣經國) en 1982, visaient à dissiper les craintes que Washington négocierait avec Pékin sur des questions relatives au soutien américain à Taiwan. Les Six Assurances ont évolué pour devenir des normes politiques que les administrations successives ont systématiquement suivies.
Il y a bien sûr des limites aux leçons que l’on peut tirer de la comparaison de deux documents de stratégie publiés à quatre ans d’intervalle. Beaucoup de choses ont changé au cours des quatre dernières années. Les relations américano-taïwanaises se sont renforcées dans des domaines clés, tout comme les relations américano-chinoises et inter-détroit se sont détériorées et Pékin a piétiné l’autonomie de Hong Kong.
Néanmoins, le document de stratégie de 2017 révèle une focalisation sur la sécurité à Taiwan, tandis que le document de 2021 fait référence à Taiwan en tant que partenaire sécuritaire, économique et démocratique. Cet élargissement du cadre dans lequel Taiwan est envisagé à Washington reflète probablement une évolution dans la manière dont Washington évalue les risques et les opportunités liés à Taiwan.
Même si le risque d’agression chinoise reste réel et exige une réponse ciblée, la dissuasion à elle seule ne suffit pas pour exprimer le soutien américain à Taiwan. Les défis que la Chine pose à Taiwan sont plus larges que la menace de la coercition militaire.
Pékin veut épuiser la confiance psychologique du peuple taïwanais dans son avenir. Il préférerait traiter avec Taiwan seul plutôt que de devoir affronter ensemble les États-Unis et Taiwan. Les dirigeants chinois reconnaissent que s’ils lancent un jour une invasion à grande échelle, ou même des frappes de missiles, la saisie d’îles au large des côtes ou un blocus, ils entraîneraient un risque de collision militaire frontale avec les États-Unis. Le risque de conflit avec les États-Unis à propos de Taïwan reste une option peu attrayante pour les dirigeants chinois, en particulier compte tenu des incertitudes quant à savoir si l’escalade pourrait être contrôlée ou si un tel conflit pourrait rester confiné géographiquement.
Dans le même temps, les dirigeants chinois ne peuvent se permettre aucune apparence de passivité ou d’acceptation de la dérive de Taiwan vers un état de séparation permanente du continent. Une telle perception inviterait à des critiques internes sévères pour la faiblesse et l’ineptie. Ainsi, la solution Goldilocks pour Pékin, comme mon collègue de Brookings Richard Bush l’a soutenu, est de poursuivre la coercition sans violence contre Taiwan.
Pékin dispose de nombreux outils pour poursuivre cette stratégie, allant de la compression de l’économie taïwanaise à l’étouffement de ses connexions avec le monde extérieur, à l’intensification des exercices militaires autour de Taiwan et à la conduite d’opérations cyber et d’influence à l’intérieur de Taiwan. Par-dessus tout, Pékin cherche à persuader le peuple taïwanais qu’il est isolé et vulnérable, et que sa sécurité et sa prospérité futures ne peuvent être assurées que par Pékin.
Un défi majeur pour les États-Unis et d’autres amis de Taiwan est donc d’aider le peuple taïwanais à se sentir soutenu de manière significative et constructive, et non isolé et seul face à la prédation chinoise. Plus Taiwan réussira, moins elle se sentira vulnérable.
Ainsi, par exemple, il sera important pour les principales entreprises technologiques de Taiwan de conserver leur statut de meilleure de leur catégorie et de continuer à alimenter l’économie mondiale. Il sera également vital pour Taipei de renforcer ses relations avec un plus grand nombre de partenaires économiques, à la fois pour s’intégrer davantage dans les chaînes de valeur mondiales et pour se diversifier loin de la dépendance excessive sur le marché chinois. Des partenaires extérieurs pourraient également aider à fortifier Taiwan contre la coercition sans violence, par exemple en renforçant les cyberdéfenses de Taiwan pour le gouvernement, l’armée, les infrastructures critiques et les entreprises. Les dirigeants taïwanais devront également rechercher des compromis politiques entre eux pour permettre à une plus grande partie de la société de partager le succès, à la fois en termes d’accès aux opportunités et de bénéfices économiques, sociaux et sanitaires.
Une grande partie de la confiance de Taiwan dans son avenir découlera des actions et des décisions de ses dirigeants et de son peuple. Mais des puissances extérieures, notamment les États-Unis, le Japon, l’Australie, l’Inde, l’Union européenne, le Canada, le Royaume-Uni et d’autres, peuvent également jouer un rôle important. Plus Taïwan fera preuve de stabilité face à la pression chinoise et apportera des solutions aux problèmes au-delà de ses côtes, plus il deviendra un partenaire attractif. Et plus Taïwan devient un partenaire fort pour davantage de pays à travers le monde, plus les risques et les coûts seront élevés pour Pékin de toute tentative d’imposer des modifications au statu quo.
