Alors que l’UE débat des règles pour son économie, une vision politique plus ambitieuse est inévitable

Il y a un an, l’Union européenne arrivait à un moment hamiltonien. Le sentiment de solidarité humaine face à la pandémie de COVID-19 et aux décès qu’elle causait a poussé les dirigeants européens à faire des choix sans précédent. La crise cardiaque subie par l’économie a justifié un élan de soutien concret et mutuel. Pour le manifester, les règles budgétaires limitant les dépenses sociales des États membres ont été suspendues et une facilité financière importante et partagée de l’UE a été établie par l’émission d’une dette commune. Les Européens semblaient prêts à suivre les traces de l’accord élaboré en 1790 par le secrétaire au Trésor Alexander Hamilton qui transformait les États-Unis en une véritable fédération avec un gouvernement central plus fort.

L’objectif était non seulement d’aider les pays les plus touchés de l’Union européenne à surmonter les crises sanitaire et économique, mais de créer une convergence structurelle entre tous ses pays. Une UE économiquement plus homogène serait également plus homogène politiquement. En conséquence, le partage des ressources communes et la nouvelle harmonie politique écriraient une nouvelle page de l’histoire européenne.

Un an plus tard, les économies européennes se redressent plus vite que prévu. La récession a laissé derrière elle des dettes très élevées, mais le sentiment d’urgence s’est estompé et l’esprit d’Alexander Hamilton risque de s’affaiblir. En septembre, l’UE commencera à débattre de la manière de modifier les règles qui régissent son économie. En fin de compte, les institutions de l’UE et les gouvernements des 27 États membres devront se mettre d’accord sur l’agressivité avec laquelle ils utiliseront les politiques budgétaires, s’ils doivent mettre en commun leurs ressources et partager leur allocation, ou si la stabilité monétaire et budgétaire est plus importante que le chômage temporaire ou chronique faible investissement. La décision aura un impact bien au-delà de la convergence des économies de l’UE. En fait, tous les objectifs politiques de l’Union européenne — protection de l’environnement, sécurité extérieure et intérieure et développement technologique, entre autres — seront affectés par les décisions sur la manière dont l’argent sera dépensé et la mesure dans laquelle les règles budgétaires de l’UE laisseront place pour un investissement plus élevé. L’avenir de l’Europe dépend de la conception de ces nouvelles règles et les laisser aux seules priorités financières serait une erreur historique.

L’expérience passée est de mauvais augure, montrant une faille distinctive dans les décisions européennes en matière de gouvernance économique. Une façon de le synthétiser est la suivante : une mentalité de rétroviseur enveloppée dans un syndrome de petit pays. L’inflation dans ce qui sont aujourd’hui les économies centrales de la zone euro a atteint des niveaux élevés pour la dernière fois vers 1981, 10 ans avant que le traité de Maastricht ne consacre un objectif de stabilité des prix à faire respecter par la discipline de marché. La première tentative de mise en place d’une coordination fiscale a eu lieu, au contraire, en 1997, une décennie après la libéralisation des marchés de capitaux européens et 15 ans après l’augmentation du coût réel des dettes publiques. Ce n’est qu’en 2005 que les décideurs européens ont réalisé qu’il était nécessaire d’inclure des réformes structurelles (imposer la flexibilité du travail et du capital) dans leur gouvernance économique pour relever les défis des phénomènes – mondialisation et numérisation – qui avaient commencé 10 ans plus tôt.

Il semble y avoir au moins deux fils conducteurs. La première est que les règles régissant l’économie européenne non seulement arrivent tardivement, mais restent longtemps en place. Lorsque la crise mondiale a éclaté en 2008, les règles des dernières décennies sont restées en place comme la seule boîte à outils disponible : discipline de marché, domination monétaire et réformes structurelles dans un contexte de carcan budgétaire. Le résultat des politiques de réponse à la crise de l’euro a été des souffrances inutiles et une stagnation persistante. Après la crise de l’euro, toutes sortes d’ajustements flexibles ont dû être appliqués tacitement, au prix d’une érosion de la crédibilité de la gouvernance européenne. Cela empêchait tout effort commun pour concevoir une meilleure gestion économique. En fait, il a fallu une pandémie mondiale pour renverser les pratiques existantes et adopter une émission de dette commune et un soutien budgétaire pour sortir des récessions. Cependant, cette crise sanitaire exceptionnelle a conduit à une réponse politique européenne exceptionnelle. Il est loin d’être certain que la nouvelle boîte à outils ambitieuse visant à favoriser la convergence entre les États membres de l’UE restera en place une fois les crises sanitaire et économique surmontées.

Le deuxième fil conducteur est que ce sont les événements — et non la bataille des idées, voire la bataille des préjugés — qui déterminent le cadre politique de l’Europe. De plus, la plupart de ces événements sont exogènes : l’inflation a été déclenchée par les flambées des prix du pétrole liées aux crises au Moyen-Orient ; l’influence des marchés de capitaux sur l’économie réelle a été importée principalement d’autres pays ; de même que les nouvelles technologies et la mondialisation et plus récemment, les crises financières et même la pandémie. La plupart de ces événements n’étaient pas seulement exogènes, mais étaient également largement inattendus par les décideurs européens enracinés dans la mentalité des petits pays. Il n’est pas surprenant que la réponse de la gouvernance économique européenne ait été tardive et avec des résultats médiocres.

La décision de lancer un débat sur la réforme de la gouvernance économique de l’UE était donc tardive. Cependant, il existe toujours le risque que les nouvelles propositions continuent à regarder en arrière plutôt qu’en avant, en se concentrant principalement sur un « policy mix » pratique : de combien les dettes publiques devront être réduites par rapport au degré de « normalisation » de la politique monétaire . Il est en effet judicieux de fonder les nouvelles politiques sur les données empiriques disponibles, et ces dernières sont nécessairement dépassées, mais trop souvent les vieilles mentalités ne parviennent pas à prendre les bonnes décisions pour un avenir inconnu.

La principale leçon du passé devrait être que les événements qui déterminent les réponses politiques de l’Europe surviennent souvent de manière inattendue – et, encore plus souvent, ils viennent de l’extérieur de l’Europe. Par conséquent, la première réponse devrait être de reconnaître que nous savons que nous ne savons pas. Pour faire face aux imprévus, les Européens ont probablement besoin de mettre en place une sorte de grand fonds pour les jours de pluie afin de faire face aux urgences soudaines. Le manque de fonds discrétionnaires pour acheter les vaccins COVID-19 en 2020 était un cas d’espèce. Une prévention des risques plus précise et une capacité d’analyse prospective sont en contradiction avec la mentalité de petit pays de la plupart des États membres de l’UE, ce qui rend d’autant plus nécessaire sa mise en place rapide. L’action discrétionnaire et la réflexion stratégique peuvent être plus que ce que les bureaucrates sont attendus et légitimés pour fournir. Par conséquent, la politique doit s’engager et ne pas laisser l’ordre du jour être déterminé uniquement par des considérations financières.

Quant au caractère (principalement) exogène des chocs, l’Union européenne doit réfléchir à son rôle dans le monde. Restera-t-elle dépendante des autres continents pour la technologie et l’énergie ? Sera-t-il capable de sauvegarder les valeurs européennes – telles que la vie privée et les droits individuels et/ou sociaux – s’il n’est pas capable de maîtriser la frontière technologique ? Doit-elle vraiment s’appuyer sur d’autres États pour assurer la stabilité politique à ses frontières ? Les marchés des capitaux, la sécurité environnementale ou les engagements sociaux peuvent-ils être réglementés ou préservés plus strictement en Europe sans réduire l’innovation et les préférences des citoyens ?

Presque inévitablement, le paysage géopolitique complexe du monde pousse l’Europe à devenir plus autonome. Cela affecte aussi la conception de la future gouvernance économique, à commencer par la relation entre l’épargne et les investissements. Actuellement, l’excédent d’épargne de la zone euro est exporté, ce qui pousse la croissance hors d’Europe, plutôt que de l’utiliser à l’intérieur de l’UE à des fins communes. Récemment, des objectifs politiques généraux – tels que la protection de l’environnement, l’amélioration de la numérisation et la réalisation de la convergence économique – ont été introduits par la Commission européenne et approuvés par les gouvernements nationaux. La réponse politique à la pandémie a apporté de nouveaux instruments (utilisation de subventions, la possibilité de lever de nouveaux impôts et recettes au niveau de l’UE, l’émission de dette commune) et de nouveaux mécanismes institutionnels dans lesquels les intérêts des nations individuelles sont subordonnés à des décisions communes , ainsi qu’une nouvelle ampleur à l’effort budgétaire sous-jacent et à la fourniture de liquidités aux niveaux national et européen. La pérennisation de cette boîte à outils serait le signe que l’Europe entend agir plus à l’unisson à l’avenir. En fait, on peut se demander si le niveau approprié de conception institutionnelle devrait être confiné dans les pouvoirs des ministères des finances ou même dans les priorités de la gouvernance économique. Il semble inévitable que les considérations politiques – équilibrer les sacrifices aujourd’hui pour obtenir des bénéfices demain, ou même l’inverse – deviennent de plus en plus pertinentes pour gouverner l’économie européenne.

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