Au revoir Glasgow : quelle est la prochaine étape pour l’action climatique mondiale ?

Le monde est sur la bonne voie pour une augmentation de la température mondiale de 2,4 °C au-dessus des niveaux préindustriels d’ici la fin du siècle si les pays s’en tiennent aux objectifs de réduction des émissions de 2030 (en jargon, contributions déterminées au niveau national, NDC) qu’ils ont soumis à Glasgow (CAT, AIE, PNUE). C’est une mauvaise nouvelle, car la science a clairement montré que pour éviter les conséquences les plus dramatiques du changement climatique, l’humanité doit maintenir l’augmentation de la température mondiale à moins de 1,5°C.

La prise en compte des engagements à long terme de zéro net qui ont été pris par un certain nombre de pays, plus récemment par l’Inde, limiterait la hausse à 1,8°C en 2100 après quelques dépassements limités (CAT, AIE, PNUE). Cependant, ce chiffre doit être pris avec scepticisme, car la plupart de ces engagements ne sont actuellement pas étayés par une action ou une planification réelles.

Réduire l’écart mondial d’émissions

Dans ce contexte, la première priorité climatique pour 2022 devrait être de réduire l’écart mondial d’émissions en veillant à ce que les CDN soient rehaussées à un niveau compatible avec la trajectoire de 1,5°C. Le Pacte climatique de Glasgow conclu par les 197 pays lors de la COP26 fournit une base solide pour cela.

Premièrement, le document met fortement l’accent sur l’objectif de 1,5 °C plutôt que sur l’objectif de 2 °C, tous deux inclus dans l’Accord de Paris. Les 197 parties conviennent que l’objectif de 1,5 °C devrait être la norme, car l’objectif de 2 °C s’est avéré nettement plus nocif et plus risqué. Cette évolution est très importante. Comme l’illustre le dernier rapport du GIEC, les épisodes de chaleur extrême se produiront environ deux fois plus fréquemment qu’aujourd’hui à des niveaux de réchauffement de 1,5 °C, tandis qu’à 2 °C, leur fréquence triplerait.

Deuxièmement, en reconnaissant l’écart mondial d’émissions résultant des engagements actuels de 2030, le document appelle les pays à revenir avec des NDC renforcés d’ici la fin de 2022. L’Union européenne, les États-Unis et le Royaume-Uni ont fait pression pour cette date plus rapprochée parce que 2025, alors que les CDN devraient normalement être révisées à nouveau conformément à l’Accord de Paris, il est beaucoup trop tard pour réduire de moitié les émissions cette décennie, comme l’exige un scénario à 1,5 °C.

Alors que le Pacte climatique de Glasgow fournit la base institutionnelle pour agir sur ce front en 2022, la livraison ne doit pas être considérée comme acquise. Même si l’Accord de Paris exige que les CDN mises à jour soient plus ambitieuses que les versions précédentes à chaque itération, de nombreux pays ont soumis les mêmes objectifs qu’auparavant pour la COP26 (par exemple l’Australie, la Russie, la Suisse), tandis que certains ont même fait marche arrière (par exemple le Brésil) (CAT) . Et les présages de la COP27 ne sont pas bons : l’Australie et la Nouvelle-Zélande ont déjà annoncé qu’elles n’ajusteraient pas leurs NDC, qui sont actuellement considérées comme insuffisantes. Il pourrait donc être difficile de persuader les retardataires, à qui cet appel s’adresse en premier lieu, d’intensifier leurs engagements en 2022.

Deux actions complémentaires pourraient aider à inciter les pays à renforcer leurs engagements climatiques à l’horizon 2030 et, surtout, leur action climatique au cours des prochaines années : le financement climatique international et les accords climatiques ascendants et sectoriels. Sans produire de résultats, Glasgow a fait avancer le débat mondial dans ces domaines respectifs. Sur la base de ces avancées, l’action climatique mondiale pourrait apporter des résultats substantiels en 2022.

Mettre en œuvre le financement climatique pour encourager l’action et garantir la justice climatique internationale

De manière générale, les pays développés ambitieux devraient utiliser 2022 pour convaincre leurs pairs de renforcer leurs mesures climatiques s’ils ne l’ont pas déjà fait, y compris à travers le G7 et le G20. Une grande frustration a été exprimée à propos de l’intervention de dernière minute de la Chine et de l’Inde pour affaiblir le pacte sur la « élimination progressive » du charbon, et à juste titre. La Chine ne fait plus partie du groupe des pays les moins avancés et crée rapidement sa propre responsabilité historique en termes d’émissions cumulées. L’Inde n’a pas encore de responsabilité historique et a encore besoin d’aide pour sortir sa population de la pauvreté. Cependant, il n’y a tout simplement pas de budget carbone pour permettre à l’Inde d’emprunter le même chemin polluant que la Chine ou l’Occident. Au lieu de cela, les pays riches devraient intensifier leur soutien financier et technologique pour fournir des alternatives crédibles au développement alimenté au charbon. Les accords visant à sevrer certains pays du charbon, comme la promesse de 8,5 milliards de dollars faite à l’Afrique du Sud, peuvent servir de modèle pour les engagements futurs car ils produisent une plus grande responsabilité pour les gouvernements concernés. Dans le même temps, les pays pris individuellement ne doivent pas être négligés en raison d’un manque de financement multilatéral.

La question du financement climatique est peut-être la plus grande source de frustration, celle des pays riches eux-mêmes : l’incapacité à livrer les 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 qui ont été promis aux pays en développement lors du sommet de Copenhague en 2009. est mesuré – en particulier la manière dont les prêts sont traités – le manque à gagner peut aller de 20 milliards de dollars (selon l’estimation de l’OCDE) à 80 milliards de dollars par an (estimé par Oxfam, qui soutient notamment qu’outre les subventions, seul l’avantage tiré des prêts à les taux inférieurs au marché doivent être pris en compte, et non la valeur totale des prêts).

Le Pacte climatique de Glasgow exhorte simplement les pays riches à fournir le même montant promis jusqu’en 2025 et à au moins doubler le financement destiné à l’adaptation, contre 20 milliards de dollars en 2019. En comparaison, le premier rapport dédié de l’ONU estime que les NDC des pays en développement impliquent à eux seuls un besoin de financement total de 5,8 à 5,9 billions de dollars jusqu’en 2030.

Les pays développés, à commencer par les États-Unis, devraient de toute urgence tenir leurs promesses et intensifier le financement international du climat. Il est important de souligner que plusieurs options complémentaires peuvent être envisagées : le financement bilatéral peut être mis en parallèle par un financement multilatéral, des banques multilatérales de développement, des contributions du secteur privé, la philanthropie, des droits de tirage spéciaux du Fonds monétaire international et des marchés volontaires du carbone – pour lesquels Glasgow a fait change la donne avec l’adoption de règles régissant le commerce international des unités de réduction d’émissions après six années de marchandage qui avaient retardé le règlement de l’Accord de Paris.

Il est particulièrement important de signaler le problème des pertes et des dommages. Ce concept est entré dans les négociations internationales sur le climat en 1991, lorsque l’Alliance des petits États insulaires a demandé un mécanisme qui compenserait les pays touchés par l’élévation du niveau des mers. Au fil du temps, de plus en plus de pays vulnérables ont également réalisé qu’ils étaient affectés par un changement climatique qui dépasse leur capacité à les atténuer seuls. L’idée d’un mécanisme pour les aider à faire face aux pertes et dommages a gagné en popularité au fil du temps. La COP26 est très proche de la création d’un « Glasgow Loss and Damage Facility » visant à canaliser les fonds des pays riches vers les pays pauvres et vulnérables au climat. Cependant, l’initiative a finalement été rejetée par les pays riches, car ils craignaient une responsabilité illimitée. La question des pertes et dommages représente une pierre angulaire de la justice climatique internationale et pour cette raison, ce point devra désormais être placé en tête de l’agenda climatique 2022.

Favoriser l’action climatique mondiale par le biais d’accords ascendants et sectoriels

Certaines des réalisations les plus notables de la COP26 ont eu lieu en dehors du cadre de l’Accord de Paris, avec de nombreux accords parallèles conclus par divers groupes de pays. Par exemple, certains des pays les plus riches en forêts du monde se sont engagés à arrêter la déforestation d’ici 2030, avec plus de 16 milliards d’euros de financement public et privé promis pour faciliter cela. Plus de 100 pays ont rejoint l’engagement pris par les États-Unis et l’UE de réduire les émissions de méthane de 30 % entre 2020 et 2030. Outre la « réduction progressive » controversée de l’énergie au charbon sans relâche à laquelle tous les pays ont souscrit, certains se sont également engagés à éliminer progressivement charbon d’ici les années 2030 et 2040 ou aussi vite que possible par la suite. Un certain nombre de petits producteurs (mais certains avec de grandes réserves) de pétrole et de gaz ont déclaré qu’ils cesseraient de délivrer de nouvelles licences de forage après 2040 ou 2050. En outre, des économies telles que la Chine, l’Inde, l’UE et les États-Unis ont signé une déclaration sur la « percée Agenda’, déclarant leur objectif de rendre l’énergie propre, les véhicules à zéro émission, l’acier vert et l’hydrogène vert disponibles et compétitifs à l’échelle mondiale. Enfin, dans le domaine du financement privé, le sommet de Glasgow a vu naître une « Glasgow Financial Alliance for Net Zero », qui pourrait mobiliser des ressources substantielles, bien que les 130 000 milliards de dollars annoncés soient clairement une surestimation grossière.

Beaucoup de ces accords souffrent d’un langage adouci (par exemple sur l’élimination/la réduction progressive du charbon), de précédents décevants (déforestation) et de l’absence de certaines des parties les plus importantes : la Russie, l’Inde, la Chine et l’Australie n’ont pas adhéré au Global Methane Pledge et les plus gros producteurs et utilisateurs de charbon ont également refusé de signer l’initiative charbon. En outre, l’additionnalité de ces accords par rapport aux CDN a été remis en cause.

Néanmoins, ces accords parallèles sectoriels rendent les engagements plus concrets et « modulaires ». Ils permettent aux pays de créer leurs propres voies vers plus de durabilité, ce qui peut mieux fonctionner compte tenu de leurs circonstances diverses et de leurs niveaux d’ambition. Et ils permettent la participation d’autres parties qui devront in fine mener l’action climatique : les autorités locales, le secteur privé et la société civile.

Les pays leaders voudront peut-être envisager de rejoindre et d’encourager les autres à le faire avant la prochaine COP à la fin de 2022. Par exemple, l’Allemagne pourrait envoyer un signal aux constructeurs automobiles nationaux et mondiaux en rejoignant le plan visant à éliminer les émissions des voitures neuves d’ici 2040, quelque chose qui est déjà en discussion au niveau de l’UE.

Il est impossible de ne pas mentionner un autre accord parallèle qui a attiré l’attention à Glasgow : la « Déclaration conjointe américano-chinoise de Glasgow sur l’amélioration de l’action climatique dans les années 2020 ». Venant des deux plus grands pollueurs du monde – représentant ensemble 40% des émissions mondiales – la déclaration a représenté une percée dans les négociations de Glasgow. Cela ressemblait à un accord similaire négocié en 2014 par les deux mêmes négociateurs principaux, le secrétaire d’État de l’époque John Kerry et le principal envoyé chinois pour le climat Xie Zhenhua, qui a ouvert la voie à l’adoption de l’Accord de Paris un an plus tard. Ainsi, alors que l’impact pratique de la déclaration reste ambigu en raison de son manque d’engagements concrets, elle représente un document politique important pour établir certaines « garde-corps de bon sens«  sur le climat, dans une relation par ailleurs glaciale de méfiance mutuelle.

2022 : Franchir le pont climatique ?

Clôturant la conférence de Glasgow, la Secrétaire exécutive de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, Patricia Espinosa, a déclaré qu’à la COP26, les parties ont construit « un pont entre les promesses admirables faites il y a six ans à Paris et les mesures concrètes qu’appellent les preuves scientifiques et les sociétés du monde entier ». Elle avait raison : la COP26 était une étape importante dans la lutte contre le réchauffement climatique. Cependant, la conférence n’a pas réussi à réduire l’écart mondial des émissions. S’appuyant sur les réalisations de Glasgow, le monde a une réelle opportunité en 2022.

Les pays riches ont une responsabilité claire pour l’année à venir : tenir leur engagement de 100 milliards de dollars de financement climatique pour soutenir les pays en développement et agir pour protéger les communautés vulnérables. C’est la clé pour donner corps au principe fondamental de l’Accord de Paris sur les responsabilités communes mais différenciées, et pour garantir la justice climatique internationale.

Les pays à la traîne, quant à eux, doivent réviser leurs engagements de réduction des émissions et leurs actions politiques à l’horizon 2030, en tenant compte des accords sectoriels signés à Glasgow qui, espérons-le, seront encore élargis au cours des prochains mois.

Ce n’est qu’en entreprenant rapidement ces actions au cours de 2022 que les pays démontreront finalement que Glasgow visait de réels progrès plutôt que « »bla bla bla‘.

Citation recommandée :

Lenaerts, K. et S. Tagliapietra (2021) « Au revoir Glasgow : quelle est la prochaine étape pour l’action climatique mondiale ? », Blogue Bruegel, 18 novembre