Comment les États-Unis peuvent sélectionner et travailler avec des acteurs armés non étatiques en tant que partenaires de stabilisation

De l’Amérique centrale au Mozambique, l’administration Biden est confrontée à des défis émanant d’États fragiles. C’est pourquoi la lutte contre la fragilité doit être la pierre angulaire de la future stratégie de sécurité nationale et l’administration doit faire pression pour financer et mettre en œuvre intégralement la nouvelle «stratégie américaine pour prévenir les conflits et promouvoir la stabilité». Réclamée dans le Global Fragility Act de 2019, la stratégie s’accompagne d’une aide étrangère pouvant atteindre 1,1 milliard de dollars sur 10 ans.

L’opérationnalisation de ces stratégies de haut niveau dans les pays cibles ne sera pas facile. Dans les pays nécessitant une stabilisation, les États-Unis devront identifier, soutenir et travailler avec des partenaires locaux efficaces. À ce jour, cependant, le gouvernement des États-Unis n’a guère d’informations sur la manière d’identifier les partenaires locaux appropriés – en particulier les acteurs armés non étatiques – à part qu’ils devraient être «localement légitimes» et non désignés comme terroristes.

Il est crucial de bien faire les choses, car les États-Unis sont en concurrence avec la Chine, la Russie, l’Iran et d’autres qui utilisent des activités de stabilisation pour façonner les ordres post-conflit et faire avancer leurs intérêts fondamentaux, tels que l’accès aux marchés ou aux ressources émergents, et l’expansion de leurs sphère de contrôle perçue. Témoin des activités de la Russie en Syrie, des efforts de la Chine au Myanmar et de l’engagement de la Turquie dans la Corne de l’Afrique, pour n’en citer que quelques-uns. Ce phénomène de «stabilisation contestée», corollaire de stabilisation d’une guerre par procuration, ne fera que s’accélérer à mesure que les contours multipolaires de l’ordre mondial prendront racine et que les retombées du COVID-19 persisteront.

Ailleurs, l’un de nous décrit «l’autonomisation stratégique» comme la meilleure stratégie américaine de stabilisation. L’autonomisation stratégique implique de soutenir les acteurs locaux qui s’alignent le plus étroitement avec les intérêts et les valeurs des États-Unis et qui sont susceptibles de gouverner efficacement et de gérer la violence.

Comment les décideurs peuvent-ils déterminer quels acteurs armés non étatiques sont des partenaires viables pour la stabilisation? Comment les États-Unis devraient-ils collaborer avec eux?

La sélection des partenaires à une époque de stabilisation contestée

La guerre en Afghanistan est aujourd’hui la plus longue de l’histoire des engagements militaires américains. Il existe un consensus parmi les décideurs sur le fait que le dilemme de la réconciliation avec le régime draconien des talibans doit être équilibré avec sa capacité à mobiliser certains segments de la population. Ce dilemme n’est pas propre à l’Afghanistan et est présent dans de nombreuses sociétés en proie à des États prédateurs et exclusifs. Dans de tels environnements, où l’État ne se concentre pas sur la fourniture de biens publics et l’administration des lois, ni n’a consolidé le monopole exclusif sur la coercition, le pouvoir n’est pas contesté par l’appareil formel de l’État mais par des négociations discrètes entre les élites, dont beaucoup résident à l’extérieur. institutions formelles. Ces acteurs non étatiques largement armés, malgré leur importance pour la stabilisation, sont toujours commodément mis à l’écart dans les conversations centrées sur l’avenir du pays.

Une partie de cet oubli est naturelle: il est difficile de formuler une stratégie d’engagement avec des groupes dont la trajectoire d’influence et les sources de légitimité sont inconnues. Pourtant, en passant sous silence les différences subtiles dans leurs aspirations politiques, leur histoire d’accommodement et leurs schémas d’engagement avec la société, ces caractérisations faciles des militants, des insurgés et des terroristes masquent plus qu’elles n’éclairent. Au cours des deux dernières décennies, les chercheurs ont identifié des sources non traditionnelles de légitimité, en particulier à travers la littérature sur la gouvernance rebelle et la gouvernance armée non étatique. Il est temps que les décideurs y prêtent attention.

Une nouvelle approche de l’examen des acteurs armés non étatiques implique la reconnaissance de l’éventail des rôles qu’ils peuvent jouer dans la stabilisation des États. En regardant vers le passé, certains d’entre eux sont connus pour fournir une combinaison de services publics, sélectivement ou sans discrimination, comme le Front de libération du peuple érythréen en Érythrée, le Front de libération du peuple du Tigré en Éthiopie, l’Union nationale pour l’indépendance totale de l’Angola. en Angola, le Hezbollah au Liban, le Hamas à Gaza, les maoïstes en Inde, l’Armée de résistance nationale en Ouganda, la Résistance nationale mozambicaine au Mozambique et le Mouvement / Armée de libération du peuple soudanais. D’autres – comme les Forces armées de la République fédérale au Tchad, le Mouvement populaire de libération du Soudan – Nord au Soudan et le Mouvement Free Aceh en Indonésie – ont joué un rôle déterminant dans la préparation de la paix.

Un cadre pour l’autonomisation des partenaires de stabilisation des acteurs armés non étatiques

Dans de nombreux cas, il est nécessaire de travailler avec des acteurs armés non étatiques afin d’éviter une répétition de la violence. Mais comment les décideurs politiques identifient-ils le bon type d’acteurs armés non étatiques dans le processus de stabilisation?

Le cadre de sélection des partenaires viables et de collaboration avec eux doit être ancré dans une approche d’autonomisation stratégique. Une telle approche met en évidence trois critères primordiaux pour éclairer la sélection des alliés: les intérêts et les valeurs qui correspondent à ceux des États-Unis, la légitimité locale et l’efficacité ou l’efficacité potentielle.

Ci-dessous, nous décrivons quatre considérations pour opérationnaliser comment cette stratégie d’autonomisation stratégique fonctionnerait dans la pratique pour déterminer quels acteurs armés non étatiques sont des partenaires de stabilisation viables. Les considérations illustrent des moyens pragmatiques d’identifier des alliés viables dans des contextes difficiles sur la base de leur potentiel démontré à gouverner efficacement et à gérer la violence. Quelles preuves avons-nous besoin de voir pour ce potentiel? La littérature scientifique sur la gouvernance rebelle en temps de guerre et la gouvernance armée non étatique d’après-guerre suggère ce qui suit:

Premièrement, les groupes devraient jouir d’une légitimité: acceptation parmi les communautés comme un régime «approprié». Tout groupe soutenu par les États-Unis doit être considéré comme une autorité dirigeante plausible de la région. La légitimité et les perceptions de la légitimité évoluent cependant dans un contexte. Les États-Unis devraient donc investir des ressources dans la compréhension des sources locales de légitimité de ces groupes et de la manière dont ces sources varient dans le temps et entre les communautés. Et donc, les États-Unis ont besoin de concepts et de méthodes pour mesurer la légitimité dans le cadre de l’analyse des conflits et de la planification de la stabilisation associée.

Deuxièmement, les groupes doivent être capables de traduire leur pouvoir coercitif (capacité à produire de la violence) en pouvoir politique légitime d’une manière qui soutient une gouvernance réactive. Il ne suffit pas de traduire la puissance militaire en muscle politique. Les groupes doivent avoir une capacité et une intention démontrées d’utiliser leur pouvoir politique pour subvenir aux besoins des communautés qu’ils servent. À tout le moins, ils doivent avoir prouvé leur efficacité pour assurer le règlement des différends, la sécurité et la gouvernance des biens publics. La preuve en serait la fourniture de nourriture, d’éducation et de soins de santé; mettre en œuvre des réformes foncières; organiser des élections; et la mobilisation des groupes en guerre en coalitions pour la paix.

Troisièmement, les groupes devraient être profondément ancrés dans les communautés grâce à des liens sociaux solides, ce qui les rend moins susceptibles de se fragmenter. Ces groupes ont une cohésion interne et sont donc plus susceptibles d’être des partenaires durables dans la gouvernance. Ces groupes sont susceptibles de fournir des services dans la communauté, de rendre des comptes à leurs réseaux de soutien et d’être sensibles aux préoccupations des communautés d’où ils tirent leur soutien. Ces caractéristiques en font des partenaires utiles car ils peuvent utiliser des outils non coercitifs pour régir la collaboration.

Quatrièmement, les groupes qui dépendent des revenus de la fiscalité locale et du soutien des communautés locales sont susceptibles de démontrer un plus grand potentiel de construction de l’État que ceux qui dépendent des envois de fonds externes ou de la vente de métaux précieux, d’armes ou de drogues. Par exemple, le Parti communiste népalais-maoïste comptait sur la fiscalité et était donc moins abusif envers les communautés locales qui fournissaient de la nourriture, des informations et de la main-d’œuvre. À l’inverse, le Front révolutionnaire uni en Sierra Leone comptait sur l’exploitation des diamants et n’a donc pas investi dans l’établissement de liens sociaux entre les communautés. L’accès aux revenus locaux, cependant, doit être associé à une volonté et une capacité avérées d’utiliser ces sources pour répondre aux préoccupations de la population locale.

Une fois que les décideurs ont des partenaires potentiels dans la stabilisation et la démocratisation, trois considérations devraient guider leur engagement et leur collaboration avec ces groupes.

Premièrement, ils devraient se concentrer sur la compréhension de la manière dont ces groupes gagnent en légitimité. Par exemple, le Front de libération du peuple érythréen s’est engagé dans la gouvernance civile avant de finalement devenir un parti politique légal appelé Front populaire pour la démocratie et la justice. Dans un exemple contemporain, les talibans en Afghanistan – bien qu’ils soient prédateurs et loin d’être inclusifs – sont connus pour offrir un semblant de gouvernance tout en utilisant habilement des récits de mythes, de souvenirs et de sacrifices partagés pour légitimer leur autorité.

Deuxièmement, les stratégies d’engagement doivent être ancrées dans le renforcement de ces outils de légitimation. Lorsque les États-Unis s’associent à ces groupes, ils doivent le faire d’une manière qui leur permette de stabiliser le conflit et d’empêcher la résurgence de la violence. Mais les États-Unis ne devraient pas renforcer leur légitimité au prix de saper la légitimité ou la crédibilité de l’État dans lequel ils opèrent. À moins ou jusqu’à ce que ces groupes deviennent des partis politiques nationaux représentatifs, les gouvernements nationaux devraient rester les partenaires de stabilisation préférés des États-Unis. L’engagement avec ces groupes devrait donc être une mesure temporaire pour recruter des partenaires dans des contextes où l’État ne jouit pas d’une présence ou d’une souveraineté incontestée. Les États-Unis devraient également élargir les possibilités pour ces groupes d’engager de manière productive et pacifique les communautés locales et l’État et leur permettre de s’engager sur la voie de la démocratie.

Troisièmement, dans de nombreux cas, les intérêts de certains groupes locaux peuvent s’aligner sur ceux des États-Unis. La convergence des valeurs est cependant infiniment plus difficile, surtout dans des contextes qui ne récompensent pas les perspectives à long terme. Les États-Unis doivent donc chercher des opportunités pour permettre à ces partenaires de modérer leur politique, d’adopter une vision progressiste de l’ordre social et de démontrer un engagement inébranlable en faveur de la non-violence.

Implications pour les partenariats antiterroristes américains

De nombreux partenaires de la milice avec lesquels les États-Unis travaillent – de la Syrie à la Corne de l’Afrique – pour vaincre les organisations terroristes ne répondent pas aux critères énoncés ci-dessus. Les partenariats avec les milices locales à des fins de lutte contre le terrorisme, cependant, sont distincts des relations que les États-Unis forgent pour la stabilisation – le premier implique la coopération pour étouffer les menaces contre les intérêts américains par la force militaire, tandis que la stabilisation englobe le travail avec les milices pour établir les systèmes et les relations nécessaires pour prévenir la récurrence de la violence à grande échelle et jeter les bases de la paix.

Cet objectif différent signifie que les caractéristiques des partenaires de la milice de lutte contre le terrorisme (leur capacité et efficacité, leur adhésion de base aux droits de l’homme) différeront de celles des partenaires de la milice pour la stabilisation (nos critères décrits ci-dessus, la légitimité étant le plus important). Les milices qui s’associent aux États-Unis pour lutter contre les organisations terroristes étrangères ne sont pas nécessairement les mêmes groupes qui peuvent aider à établir des systèmes de gouvernance localement légitimes. Le premier représente une collaboration tactique, tandis que le second implique un engagement stratégique.

Par exemple, le soutien aux contra rebelles au Nicaragua dans les années 80, à l’Armée de libération du Kosovo à la fin des années 90 et aux rebelles syriens depuis 2013 était un choix tactique, mais sans une évaluation sérieuse des effets secondaires et involontaires de notre collaboration. Travailler en étroite collaboration avec le Parti communiste unifié du Népal ou le Mouvement de libération du peuple soudanais, au contraire, représente des opportunités de partenariat avec des groupes militants belligérants qui sont passés à des partis politiques légitimes.

Regarder vers l’avant

La lutte contre la fragilité est étroitement liée aux priorités fondamentales de l’administration Biden. Les États fragiles sont moins équipés pour enrayer la propagation de pandémies comme le COVID-19, plus susceptibles d’être la source de conflits violents en raison de la gouvernance prédatrice, moins capables de freiner le changement climatique ou de faire face à ses effets, et dans certains cas plus susceptibles de s’immiscer de Pékin ou de Moscou.

Protéger ces intérêts signifie donc parvenir à une stabilisation correcte et empêcher une répétition de violences à grande échelle afin que le développement à plus long terme, ciblé sur les facteurs de fragilité, puisse se poursuivre. Cela nécessite de s’engager avec toutes les parties prenantes clés d’une société, de leur fournir la possibilité de mener des politiques sans violence et de construire des partenariats inclusifs et durables pour la paix.

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