Nous sommes ravis et très reconnaissants de recevoir le Prix AIPEN Richard Higgott 2022 pour notre article « COVID-19 et l’échec de l’État régulateur néolibéral », publié dans la revue, Examen de l’économie politique internationale. Il est de plus en plus difficile de se rappeler à quel point la réponse au COVID-19 a été extraordinaire et extraordinairement horrible dans tant de pays, et le sentiment de choc et d’incrédulité qui a accompagné chaque étape vers les verrouillages et la fermeture des frontières au cours des premiers mois de 2020. l’article documente nos efforts en temps réel, à travers le « brouillard de guerre » de la première année de la pandémie et dans l’obscurité du verrouillage, pour donner un sens à une réalité que nous vivions et qui semblait n’avoir aucun sens : comment se fait-il que les plus riches du monde sociétés, gouvernées par des États classés par les technocrates et les scientifiques internationaux comme étant parmi les mieux préparés à une pandémie, ont échoué si lamentablement à répondre à un défi qu’elles avaient théoriquement anticipé depuis de nombreuses années ? Bref, comment en sommes-nous arrivés là ?
Qu’un document soumis au Examen de l’économie politique internationale dans sa forme finale en janvier 2021 a résisté à l’épreuve du temps après que tout ce qui s’est passé au cours des deux dernières années témoigne de la force du cadre théorique de l’État que nous avons utilisé pour répondre à cette question. C’est la même approche de base, s’inspirant des idées lancées par Antonio Gramsci et développées par la suite par les théoriciens marxistes Nicos Poulantzas et Bob Jessop, que nous avons utilisée dans nos autres travaux, qui se concentrent principalement sur l’Asie de l’Est. Nous avons tourné cette lentille vers nos propres sociétés – la Grande-Bretagne dans le cas de cet article, et l’Australie, dans un article ultérieur et un livre à paraître que Shahar a co-écrit avec Tom Chodor. Ce que nous avons trouvé n’était pas joli.
Notre argument de base dans cet article est que cet échec se préparait depuis de nombreuses années. Il reflète les pathologies ancrées dans l’État via le passage du « gouvernement » à la « gouvernance ». Le gouvernement désigne l’art de gouverner basé sur des systèmes hiérarchiques de commandement et de contrôle qui mobilisent avec autorité les ressources et interviennent directement pour obtenir les résultats sociaux et politiques souhaités. C’était, en gros, le système qui prévalait dans de nombreuses sociétés occidentales, y compris la Grande-Bretagne, dans les décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, reflétant un impératif sous-jacent de maintenir la loyauté de la classe ouvrière contre l’attrait du communisme. La capacité de l’État a été déployée selon des lignes largement keynésiennes-fordistes pour réduire les inégalités de développement, à la fois socialement et spatialement, grâce à des interventions directes et positives du gouvernement.
Dans les années 1970, cependant, une grave crise frappe la plupart des pays occidentaux. Deux décennies d’augmentations salariales et de gains sociaux ont créé des attentes sociales croissantes à l’égard de l’État. Pourtant, la crise économique profonde – résultant de l’effondrement de l’étalon-or et des chocs pétroliers – a fait que ces anticipations n’étaient plus compatibles avec la rentabilité capitaliste. Cela a préparé le terrain pour le retour de la lutte de classe ouverte et du conflit politique. Les élites ont imputé la crise à l’État « surchargé » – la réactivité démocratique rendait les sociétés ingouvernables.
Leur solution consistait à rendre l’État moins réactif à la société et à réduire les attentes populaires à l’égard de l’État. Le passage à la « gouvernance » doit être vu sous cet angle. Cela impliquait des changements idéologiques et politiques bien connus, se manifestant en Grande-Bretagne par la montée du gouvernement de « nouvelle droite » de Thatcher. Cela a également entraîné une reconfiguration importante des appareils d’État pour les rendre moins réactifs aux revendications populaires. L’autorité et le contrôle des ressources ont été largement transférés des élus aux technocrates non élus, aux régulateurs indépendants, aux quangos, aux partenariats public-privé et même au secteur privé. Les responsabilités étaient souvent également dévolues aux gouvernements infranationaux. Les agences centrales sont passées d’interventions de « commande et de contrôle » à une « coordination négative », utilisant des réglementations générales pour tenter de « diriger » ces divers acteurs dans des directions privilégiées : « l’État régulateur ». Les États se sont en outre retirés de la responsabilité directe sur les résultats socio-économiques en établissant les marchés comme des instruments de gouvernance clés, y compris au sein des services ostensiblement publics. Ces changements ont permis aux élites dirigeantes de revendiquer un déni plausible des décisions politiques et de leurs résultats, d’échapper à la responsabilité politique et de neutraliser la démocratie. C’est cela, et non « petit État » ou « plus de marchés », que la montée du néolibéralisme a été fondamentalement.
Le passage du gouvernement à la gouvernance ne s’est cependant pas fait sans prix. D’une part, la perte de confiance populaire dans les institutions démocratiques est bien documentée, tout comme le retrait de la société de la participation politique. Les partis politiques ne sont plus profondément enracinés dans la société et représentent des circonscriptions claires. Pour reprendre les termes de Peter Mair, ce sont des «partis du cartel», «gouvernant le vide». La nature fragmentée de l’État régulateur signifie également qu’il est souvent dysfonctionnel en termes de cohérence organisationnelle et de performance. Par conséquent, sa capacité à obtenir les résultats politiques souhaités a été sérieusement ébranlée. L’état réglementaire consiste à déplacer le fardeau de la mise en œuvre et de la conformité des agences d’État vers les entités réglementées. Ainsi, par exemple, un État régulateur est moins susceptible d’employer des inspecteurs pour faire appliquer les lois que pour établir des réglementations et des mécanismes de notification, les entreprises étant censées développer des capacités d’application internes. Dans la pratique, cependant, cela réduit souvent la gouvernance à un exercice de « cocher des cases », conçu davantage pour démontrer la conformité avec des analyses comparatives et des audits technocratiques que pour modifier des résultats substantiels. Par conséquent, la gouvernance a souvent une qualité illusoire. Des tonnes de documents sont générés, donnant l’impression que quelque chose est fait pour résoudre des problèmes importants. Mais, en réalité, les capacités sont faibles ou inexistantes, et personne n’est vraiment aux commandes. En outre, la dépendance de l’État vis-à-vis d’entités du secteur privé pour s’acquitter de fonctions de base signifie qu’il dépend d’entreprises et de consultants privés souvent incompétents pour élaborer et mettre en œuvre des politiques publiques, y compris en période de crise. Cela affaiblit encore une fois la capacité des organismes centraux à faire avancer les choses.
Ces pathologies, communes à de nombreux pays, ont eu un impact grave sur la capacité même des États ostensiblement riches et puissants à gérer le COVID-19. Dans l’article, nous explorons en détail le cas britannique, y compris sa planification inadéquate en cas de pandémie et les actions de son gouvernement dans les premiers mois de la pandémie. Nous rejetons les arguments simplistes selon lesquels le gouvernement britannique soi-disant «populiste» était tout simplement mal dirigé ou aurait dû fermer plus tôt. Nous montrons que l’incapacité du Royaume-Uni à gérer la pandémie a été « ancrée » à la suite d’une transformation antérieure de l’État, de sorte que tout gouvernement aurait été confronté à des problèmes similaires. La Grande-Bretagne est entrée dans la pandémie avec des tonnes de planification réglementaire, qui ont répercuté en cascade les réglementations émanant de l’Organisation mondiale de la santé (le sujet d’un autre article). Mais les responsabilités étaient largement dispersées dans un État fragmenté, dépourvu des capacités nécessaires, qui avait été dépouillé, externalisé et privatisé. Le système ne pouvait effectuer que cinq tests COVID par semaine, alors que même le stock d’équipements pandémiques avait été privatisé et laissé expirer sur les étagères des entrepôts d’une entreprise française. La litanie des échecs rend la lecture extraordinairement sombre.
Le document indique très clairement que le verrouillage n’était pas la réponse politique appropriée à COVID-19, mais simplement une expression de l’échec de l’État, alors qu’un public anxieux se tournait vers l’État pour se protéger et qu’une élite paniquée n’avait rien à leur offrir. Comme le montre la situation actuelle – avec l’effondrement des services publics, un excès de décès élevé et la stagnation économique – les coûts à long terme seront colossaux, dépassant largement tout avantage putatif en termes de vies sauvées. Nous comparons brièvement l’expérience britannique à celle de la Corée du Sud, où un processus plus limité de transformation néolibérale, associé à des investissements substantiels à la suite d’épidémies antérieures de maladies infectieuses, a permis d’éviter un verrouillage complet et a permis une gestion plus ordonnée et plus efficace de la COVID-19. 19.
Bien qu’il n’ait pas été discuté en détail, le document a beaucoup bénéficié de l’exposition directe de Lee à ce que les échecs de gouvernance signifiaient sur le terrain. Alors que la pandémie frappait et que l’État s’effondrait visiblement, les communautés locales ont commencé à s’organiser en groupes d’entraide. Lee a cofondé et dirigé l’un d’entre eux dans son arrondissement de Londres et ainsi, grâce à «l’observation participante», il a pu voir les luttes du gouvernement local et des organisations non gouvernementales pour faire face à la catastrophe en cours. Au-delà du contrôle des infections, il y avait des problèmes immédiats pour s’assurer que des millions de personnes «protégées» ne mourraient pas de faim chez elles. La nourriture était tout simplement jetée dans les bureaux des ONG sans aucune idée de l’endroit où elle devait aller, laissant aux bénévoles le soin de déterminer quoi faire et comment la distribuer. Pourtant, la production réglementaire n’a pas manqué, car les bureaucrates nationaux et locaux ont commencé à générer des « directives » absurdement complexes qui reflétaient les structures byzantines générées par la transformation de l’État. Mais il n’y avait pratiquement personne pour distribuer la nourriture. De même, pour obtenir la reconnaissance et la coopération des autorités locales, le groupe d’entraide a été contraint d’élaborer ses propres règlements pour prouver que les volontaires étaient « sûrs » et fiables. Comme l’a dit à Lee un directeur d’ONG épuisé, « tout le monde semble simplement vouloir réguler tout le monde ». Il y a une vieille blague sur la compréhension mythique de notre planète comme étant un disque plat porté sur le dos d’une tortue spatiale géante. Quelqu’un demande sur quoi se tient la tortue, et la réponse est : ce sont des tortues tout en bas. Comme Lee l’a découvert de première main, dans l’état réglementaire, c’est la réglementation jusqu’au bout. Il aimerait rendre hommage aux travailleurs de première ligne et aux bénévoles qui ont lutté malgré tout.
Nous concluons l’article en plaidant pour un retour aux États qui font autorité.je suispas d’autoritérian: des États capables de mobiliser des personnes et des ressources grâce à de solides relations démocratiques et institutionnelles avec les sociétés qu’ils gouvernent, et à la conservation associée de capacités étatiques substantielles. Les États régulateurs néolibéraux peuvent bien fonctionner pour les grandes sections du capital à vocation transnationale, mais ils nous ont lamentablement échoué, comme nous l’avons appris pendant la pandémie. À moins de reconsidérer les modèles néolibéraux d’économie politique et de gouvernance qui ont produit le désastre de la réponse au COVID-19, nous sommes condamnés à le répéter dans les crises futures.
