Une fois qu'une banque dépasse une certaine taille ou devient trop complexe et interconnectée, les investisseurs perçoivent souvent qu'elle est «trop grande pour faire faillite» (TBTF), ce qui signifie que si la banque venait à faire faillite, le gouvernement la renflouerait probablement. À la suite de la crise financière mondiale (GFC) de 2008, les pays du G20 ont convenu d'un ensemble de réformes visant à éliminer la perception du TBTF, dans le cadre d'un ensemble plus large visant à renforcer la stabilité financière. En juin 2020, le Conseil de stabilité financière (CSF), un organe consultatif international de soixante-huit membres créé en 2009, a publié les résultats d'une évaluation d'un an de l'efficacité des réformes du TBTF. Dans cet article, nous discutons des principales conclusions du rapport – en particulier, celle selon laquelle les subventions de financement implicites aux banques mondiales ont diminué depuis la mise en œuvre des réformes mais restent à des niveaux comparables à la période d'avant la crise.
Qu'a trouvé le rapport d'évaluation TBTF?
Les réformes TBTF évaluées par le FSB comprennent des exigences de fonds propres, des recommandations pour une surveillance renforcée et des politiques de résolution des problèmes des banques en difficulté. Ces réformes s'appliquent aux banques d'importance systémique (SIB) – banques de grande taille et complexes qui constituent une partie importante du secteur bancaire à l'échelle mondiale. Par exemple, à l'échelle mondiale, la part des SIB dans les actifs bancaires nationaux varie de 35% à 82%.
Le rapport du FSB constate que les modules SIB sont plus résilients qu'ils ne l'étaient pendant le GFC. Depuis la mise en œuvre de la réglementation Bâle III, ils détiennent plus de capital et de liquidités. En outre, les réformes de Bâle III ont amélioré la qualité des fonds propres réglementaires – par exemple, les ratios de fonds propres pondérés en fonction des risques ont également augmenté.
Une résilience accrue devrait rendre les banques plus sûres. En effet, le risque de défaut attendu des banques a diminué depuis les réformes. Plus important encore, leur risque systémique – qui indique le risque qu'une banque fait peser sur le système financier ou, alternativement, la stabilité d'une banque pendant une crise – est également plus faible depuis la GFC.
Lorsque les SIB sont en difficulté pendant une crise, leur taille et leur complexité les rendent difficiles à résoudre de manière ordonnée dans le cadre des procédures normales de faillite. Ainsi, après le GFC, le FSB a publié des normes internationales pour résoudre les SIB qui ne sont plus viables en tant que préoccupations permanentes. Ces normes comprennent un mélange de pouvoirs juridiques, de normes politiques et de mécanismes de coordination. Le rapport constate que la plupart des autorités ont mis en place des régimes complets, bien que leur mise en œuvre reste incomplète dans de nombreux pays. De plus, les plus grands SIB (banques d'importance systémique mondiale ou G-SIB) des économies avancées ont satisfait aux normes internationales de maintien de fonds propres et de dettes suffisants pour absorber les pertes et recapitaliser la banque sans le soutien des contribuables dans une résolution.
En dépit des progrès, le rapport constate que des lacunes en matière de résolvabilité persistent. Par exemple, peu d'autorités ont signé des accords de coopération transfrontalière spécifiques aux institutions, qui sont nécessaires étant donné que les SIB ont une empreinte mondiale. En outre, les fonds publics continuent d'être utilisés à l'occasion pour soutenir les SIB en difficulté financière. Enfin, les SIB restent complexes, avec plus de 1 000 filiales en moyenne réparties dans plus de quarante juridictions – la plupart en dehors du pays d'origine – ce qui peut potentiellement entraver la capacité des superviseurs à résoudre les SIB défaillants.
Les subventions implicites du TBTF aux banques mondiales ont-elles diminué?
Si les SIB sont considérés comme susceptibles d'être renfloués, ils peuvent émettre des titres de créance et des capitaux propres à un prix inférieur au juste prix du marché, recevant ainsi une subvention de financement implicite qui, à son tour, crée un désavantage concurrentiel pour les entreprises non SIB. Si les réformes TBTF sont considérées comme crédibles par les acteurs du marché, alors la subvention implicite aux SIB devrait diminuer. L'évaluation du FSB a utilisé différentes méthodes pour estimer cette subvention implicite, mais dans cet article, nous nous concentrons sur une méthode basée sur une étude de la Fed de New York. Le détail de toutes les méthodes utilisées est fourni dans l'annexe technique du rapport du FSB.
Ci-dessous, nous introduisons d'abord le concept clé d'un facteur de risque TBTF, puis nous utilisons ce facteur pour estimer la subvention implicite aux SIB et la façon dont la subvention varie dans différentes régions du monde.
Prime de risque systémique. Un concept clé utilisé pour estimer la subvention implicite est le facteur de risque TBTF, qui repose sur l'idée que les grandes entreprises financières avec une probabilité de renflouement plus élevée sont considérées comme moins risquées et ont donc des rendements des actions inférieurs dans les attentes. Empiriquement, le facteur TBTF est construit en prenant une position courte en actions sur les plus grandes sociétés financières et une position longue en actions sur des sociétés financières plus petites (mais toujours très grandes). Les rendements de ce facteur peuvent être interprétés comme la prime de risque systémique – la compensation supplémentaire dont les investisseurs ont besoin pour détenir des entreprises moins importantes sur le plan systémique.
Le graphique ci-dessous présente les estimations de la prime de risque systémique à partir des données de rendement des actions des banques d'Asie (à l'exception du Japon), du Canada, d'Europe, du Japon et des États-Unis. Le portefeuille mondial regroupe les données des cinq zones géographiques. Dans la période précédant la crise (juin 2002 à juillet 2007), la prime de risque systémique est positive pour toutes les régions sauf le Canada. Il diminue dans la période post-crise (2009-19) pour toutes les régions sauf le Canada et l'Europe. L'Europe peut être une exception car sa période d'après-crise comprend un deuxième événement de crise – la crise de la dette européenne de 2011. En dehors de ces cas, il semble que les investisseurs exigent moins d'indemnisation pour supporter le risque systémique depuis la GFC.
Subvention de financement implicite aux SIB. Afin d'estimer la subvention implicite aux SIB, nous considérons les expositions des SIB et d'autres grandes banques non SIB au facteur de risque TBTF. Étant donné que les SIB en bénéficient lorsqu'ils sont perçus comme étant des TBTF, ils devraient avoir une exposition au risque TBTF plus faible que les non-SIB. Cette exposition différentielle est une mesure de la subvention aux SIB. Notre méthodologie tient compte du risque systématique des grandes banques, ou de la variation de leurs rendements avec le rendement du marché. Ceci est important car les grandes banques devraient avoir risque systématique, qui doivent être séparés lors de l'estimation de leur Risque systémique.
Dans le graphique ci-dessous, nous montrons la subvention implicite TBTF pour le portefeuille mondial des banques, exprimée en tant que coût des fonds propres plus faible pour les SIB par rapport aux grandes banques non SIB. La subvention implicite était de 1,57 pour cent par an avant la crise et de 1,80 pour cent après la crise. Cependant, il y a eu une évolution des subventions pendant la période post-crise autour de la mise en œuvre des réformes TBTF en 2011. Nous constatons que la subvention implicite est en fait tombée de 2,37 pour cent avant la mise en œuvre des réformes à 1,37 pour cent depuis lors. Les prix du marché impliquent ainsi des subventions aux SIB plus faibles qu'avant les réformes, bien que nous ne puissions pas établir de causalité (car de nombreux autres changements se sont également produits pendant cette période).
Variations régionales de la subvention de financement implicite aux SIB. Comme les réformes TBTF ont été mises en œuvre différemment dans différentes régions du monde, les changements dans les subventions implicites depuis les réformes peuvent également varier d'une région à l'autre. Dans le graphique ci-dessous, nous montrons les subventions implicites pour quatre régions et le portefeuille mondial. En raison de problèmes de données, la subvention implicite aux SIB est estimée par rapport aux grandes entreprises non financières (au lieu des grandes banques non SIB, comme auparavant) et le Canada est exclu. Le graphique indique une variation régionale considérable dans l'évolution de la subvention, avec des réductions post-réforme des subventions implicites pour l'Europe et les États-Unis, mais pas pour les pays asiatiques. Cette dynamique est cohérente avec l’opinion des agences de notation de crédit selon laquelle la crédibilité des régimes de résolution est plus grande pour l’Europe et les États-Unis, comme le décrit l’annexe F du rapport d’évaluation du CSF.
Tendances des subventions implicites aux SIB au cours des dernières années: Le graphique ci-dessous montre l'évolution des subventions implicites aux SIB pour le portefeuille mondial, par rapport à trois autres groupes bancaires: les grandes banques non SIB, les grandes sociétés financières non bancaires et les grandes entreprises non financières. Pour les trois comparaisons, les subventions implicites ont constamment diminué depuis leur pic pendant la GFC, à l'exception d'un deuxième pic plus petit vers 2011 lorsque la crise de la dette européenne s'est produite. Cependant, le graphique montre également que l'ampleur de la subvention implicite reste à des niveaux comparables à ceux avant la GFC.
Regarder vers l'avant
Nous avons montré que les subventions implicites aux SIB ont généralement diminué depuis 2012, avec toutefois quelques variations régionales. Bien que l'évaluation du FSB ne couvre actuellement pas les évolutions du marché depuis le déclenchement de la pandémie COVID-19, elles seront prises en compte lors de la mise à jour du rapport en 2021. Il sera intéressant de voir si la subvention implicite a changé à mesure que les autorités du monde entier ont renforcé leur soutien économique après le début de cette nouvelle crise.
Asani Sarkar est vice-président adjoint du groupe de recherche et de statistique de la Federal Reserve Bank of New York.
Comment citer cet article:
Asani Sarkar, «Des réformes trop importantes pour échouer ont-elles fonctionné à l'échelle mondiale?», Banque de réserve fédérale de New York Économie de Liberty Street, 30 septembre 2020, https://libertystreeteconomics.newyorkfed.org/2020/09/did-too-big-to-fail-reforms-work-globally.html.
Avertissement
Les opinions exprimées dans ce billet sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement la position de la Federal Reserve Bank of New York ou du Federal Reserve System. Toute erreur ou omission est de la responsabilité de l'auteur.
