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Lorsque le président Donald Trump a promulgué la loi sur les réductions fiscales et l'emploi en décembre 2017, il a lancé une incroyable période d'activité réglementaire au département américain du Trésor et à l'IRS, car les deux agences ont alors dû clarifier le sens du souvent- nouvelle loi ambiguë. Les règlements publiés par la suite par les agences définissent les termes, détaillent les calculs et expliquent généralement ce que les agences entendent par la loi. Au début de 2018, alors que ce processus était en cours, l'administration Trump a également élargi l'exigence d'une analyse coûts-avantages des réglementations fiscales afin qu'elle s'applique à beaucoup plus de réglementations fiscales que par le passé.
Plus de 2 ans plus tard, il est clair que cette expérience d'analyse coûts-bénéfices des réglementations fiscales a échoué. Dans un nouveau rapport publié aujourd'hui, je documente les lacunes des analyses coûts-avantages publiées pour les règlements mettant en œuvre la loi sur les réductions fiscales et l'emploi, expliquant pourquoi ces faiblesses sont enracinées dans le cadre d'analyse coûts-avantages mandaté par le Bureau de l'information de la Maison Blanche. et Affaires réglementaires, qui supervise ces analyses, et recommande une approche alternative pour l'analyse des réglementations fiscales dirigée par le Département du Trésor.
Les analyses coûts-avantages publiées parallèlement aux règlements d'application de la Loi sur les réductions d'impôt et l'emploi fournissent peu d'informations pertinentes pour évaluer le bien-fondé de ces règlements. Pour évaluer les mérites d'une réglementation fiscale, il faut évaluer les impacts de cette réglementation sur les revenus et la charge. Les pertes de recettes évitées justifient-elles la charge fiscale imposée par une interprétation plus stricte de la loi, en tenant compte de qui supporterait cette charge fiscale? Ou est-ce que la réduction du fardeau, en tenant compte de qui en bénéficierait, justifie la perte de revenus? Les analyses coûts-avantages que le Bureau de l'information et des affaires réglementaires demande aux agences de produire ne peuvent pas répondre à ces questions.
De plus, alors que les experts fiscaux critiquent de nombreuses réglementations TCJA pour avoir fourni des aubaines imméritées aux groupes favorisés, les analyses coûts-avantages de ces réglementations échouent souvent à identifier ces aubaines ou à en fournir une analyse critique. Les cadeaux réglementaires dans l'interprétation de la nouvelle déduction pour les revenus des entreprises pass-through, la taxe sur les revenus immatériels à faible imposition dans le monde, et l'érosion de la base d'imposition et la taxe anti-abus, par exemple, ont tous fait l'objet de peu ou pas d'analyse critique.
Si les décideurs du Département du Trésor et de l'IRS utilisaient ces analyses pour guider leurs choix réglementaires, ils feraient probablement des choix moins éclairés qu'ils ne le feraient s'ils ignoraient simplement les analyses.
Les faiblesses de ces analyses trouvent leur origine dans le cadre que le Bureau de l'information et des affaires réglementaires impose pour l'analyse coûts-avantages des règlements fédéraux. Ce cadre est fondamentalement mal adapté à l'évaluation des réglementations fiscales pour deux raisons principales.
Premièrement, le cadre ne traite les incidences sur les recettes ni comme un coût ni comme un avantage, même si l'augmentation des recettes est le principal objectif de la fiscalité. Les interprétations réglementaires laxistes qui génèrent des gains exceptionnels pour les bénéficiaires ont souvent peu ou pas de coûts. En effet, une réglementation qui renonce simplement à empêcher une certaine forme d'évasion fiscale des entreprises pourrait générer des avantages nets dans ce cadre, car les entreprises auraient un coût réduit pour éviter les impôts, et la perte de revenus elle-même ne serait pas traitée comme un coût. Les cadeaux réglementaires dans la mise en œuvre de la loi sur les réductions d'impôt et l'emploi ont probablement évité un examen critique en partie parce que le cadre analytique ne conçoit pas la perte de revenus résultant de ces cadeaux comme un coût et ne concentre donc pas l'attention sur eux.
Deuxièmement, le cadre relègue les changements dans la répartition de la charge fiscale au statut de second niveau. Bien qu'il puisse sembler neutre de charger le département du Trésor et l'IRS d'ignorer les changements dans la répartition de la charge fiscale dans l'évaluation des coûts et des avantages de la réglementation fiscale, ce n'est pas le cas. Les contribuables fortunés sont généralement mieux en mesure d'éviter de payer des impôts que les contribuables peu riches. Ce cadre met ainsi un pouce sur l'échelle de redistribution des impôts des riches vers tous les autres. La réduction de l'évasion fiscale est considérée comme un avantage, tandis que les changements dans la répartition de la charge fiscale ne sont considérés ni comme un coût ni comme un avantage. En effet, bien que le cadre de l'analyse coûts-avantages soit souvent décrit comme ne tenant pas compte des impacts redistributifs, il serait plus exact de dire qu'il adopte une vision normative spécifique sur la manière de juger des impacts redistributifs.
En ignorant les revenus et les impacts distributifs dans l'évaluation des coûts et des bénéfices, ce cadre biaise l'analyse en faveur des cadeaux réglementaires et contre les réglementations qui protègent l'assiette fiscale.
À la lumière de ces résultats, la prochaine administration devrait éliminer l’exigence d’une analyse coûts-avantages de la réglementation fiscale et le pouvoir du Bureau de l’information et des affaires réglementaires d’examiner cette analyse. Au lieu de cela, le Département du Trésor devrait fournir une évaluation qualitative et, si possible, quantitative de la réglementation fiscale fondée sur les considérations fondamentales de la politique fiscale: impacts sur les revenus, sur le niveau et la répartition de la charge fiscale et sur les coûts de mise en conformité. Ces outils sont l'analogue du cadre coûts-avantages, en tenant compte de l'objectif distinct de la réglementation fiscale.
L'analyse par le ministère du Trésor des incidences sur les revenus, le fardeau et les coûts de conformité devrait se concentrer sur les points de décision où le ministère et l'IRS ont le pouvoir discrétionnaire de réglementer différemment, car c'est l'analyse qui éclairerait le plus directement la prise de décision réglementaire, et l'analyse ne devrait être menée que lorsque les impacts relatifs des différentes interprétations de la loi sont substantiels.
Dans le cadre actuel, l'analyse coûts-avantages cache derrière un voile technocratique les cadeaux réglementaires qui font perdre des revenus et augmentent les inégalités. L'approche réformée fournirait aux décideurs l'analyse nécessaire pour faire des choix éclairés au service d'une croissance largement partagée.
Pour en savoir plus, lisez le rapport complet.
