Il y a près d’un siècle, le Congrès a créé le système Federal Home Loan Bank (FHLB) pour promouvoir l’accession à la propriété et fournir des liquidités aux sociétés d’épargne (épargne et prêts) et aux compagnies d’assurance qui fournissaient principalement des prêts hypothécaires à l’époque. Le système financier d’aujourd’hui est radicalement différent : Thrifts est synonyme de banques ; les prêts hypothécaires proviennent de l’intérieur et de l’extérieur du système bancaire ; et la titrisation est devenue le moteur de la liquidité sur le marché du financement du logement. À la lumière de ces changements systémiques, il est temps de réévaluer le but et la mission des FHLB. Leur régulateur, la Federal Housing Finance Agency (FHFA), a lancé un examen complet.
Le Center on Regulation and Markets de la Brookings Institution, la Review of Banking & Financial Law de l’Université de Boston et la faculté de droit de l’Université de Boston ont co-organisé un forum pour discuter et débattre du fonctionnement du système FHLB, de sa mission et des réformes, le cas échéant, doit être entrepris. Nous avons entendu un large éventail d’experts, dont l’actuelle directrice de la FHFA, Sandra Thompson, d’anciens régulateurs de la FHLB, des défenseurs du logement abordable et d’éminents universitaires et chercheurs. Voici quatre points clés à retenir de l’événement, qui peuvent être visionnés dans leur intégralité ici.
1. Les Federal Home Loan Banks se concentrent-elles sur leur mission de promotion du logement ?
Le taux d’accession à la propriété des ménages blancs était de 75 %, contre 45 % pour les ménages noirs
Soutenir le financement du logement est l’objectif initial du système FHLB, mais rien n’oblige les membres à utiliser les avances du FHLB pour promouvoir le logement. Lisa Rice, présidente et chef de la direction de la National Fair Housing Alliance, a décrit la préférence institutionnalisée problématique du système du marché hypothécaire envers les Américains blancs, notant que les prêts hypothécaires n’étaient pas « rendus universellement accessibles aux gens… [these policies] systématiser l’association entre race et risque sur nos marchés financiers qui est encore avec nous aujourd’hui. Elle a appelé les FHLB et le système de financement du logement au sens large à donner la priorité à la réduction de la disparité raciale dans l’accession à la propriété. Au deuxième trimestre 2022, le taux d’accession à la propriété des ménages blancs était de 75 %, contre 45 % pour les ménages noirs, selon le Département du Trésor. À près de 30 points, l’écart racial d’accession à la propriété est plus élevé aujourd’hui qu’il ne l’était en 1960. Elle a cité les petits prêts hypothécaires (moins de 150 000 $) et les programmes de crédit à des fins spéciales comme modèles à promouvoir.
Mme Rice a appelé à des changements « audacieux », et non « progressifs », pour les FHLB, tandis que Kathryn Judge, professeur de droit Harvey J. Goldschmid et vice-doyen à la Columbia Law School, a qualifié cela de « moment passionnant » pour repenser le rôle des FHLB. .
Les panélistes ont évoqué le cas de Silvergate Bank, une banque qui soutient principalement les acteurs de la crypto-monnaie qui ont beaucoup emprunté au système FHLB, en particulier en ces dernières périodes de tension, comme exemple de la façon dont l’accent du système FHLB s’est éloigné du logement. La conversation a mis en évidence que les FHLB se concentrent sur le type et la qualité des garanties pour leurs avances plutôt que sur le but pour lequel les banques utilisent ces avances.
Ces avances génèrent des bénéfices et les FHLB sont depuis longtemps tenus de verser une part de leurs bénéfices au logement abordable par le biais du programme de logement abordable (AHP) qu’ils administrent. Luis Cortes, fondateur et PDG d’Esperanza et ancien membre du conseil d’administration de la FHLBank de Pittsburgh, a affirmé que les dispositions de la FHLB ne vont pas assez loin, déclarant que le taux actuel de 10% de bénéfices pour AHP revient à « se faire jouer par le membres », compte tenu de la valeur que les FHLB offrent à leurs membres. Il a souligné que le rôle du gouvernement n’est pas reconnu et qu’un partenariat 50/50 est de mise. George Collins, ancien directeur des risques de la FHLBank de Boston, a accepté, citant une subvention gouvernementale annuelle de 5 à 6 milliards de dollars pour les FHLB, transférant le fardeau du progrès aux banques membres. « Je pense vraiment qu’il est dans l’intérêt des membres d’aller de l’avant ici… parce que les membres tirent beaucoup d’avantages du système de prêt immobilier. »
Julieann Thurlow, présidente et chef de la direction de Reading Cooperative Bank dans le Massachusetts et présidente élue de l’American Bankers Association, a soulevé un autre objectif clé du système FHLB : promouvoir les banques communautaires et leur capacité à prêter et à servir localement. Elle a discuté de la valeur que les FHLB apportent aux banques communautaires, déclarant: « C’est fondamental en tant que source de liquidités. » Le marché hypothécaire s’est structurellement déplacé vers la banalisation, les prêts hypothécaires étant créés par des prêteurs nationaux (souvent non bancaires), vendus en titres, puis gérés par des sociétés de services spécialisées à but lucratif. Thurlow a souligné la valeur que les banques communautaires apportent, car les individus peuvent « franchir la porte d’entrée d’une institution communautaire », sans recourir à un numéro 1-800. L’une des nombreuses leçons de la crise financière de 2008 et du désastre du marché du logement est que le simple fait de contracter un prêt hypothécaire est insuffisant, à moins que ce prêt hypothécaire ne soit durable, ce qui nécessite des ressources adéquates si l’emprunteur rencontre des difficultés financières.
2. Les FHLB sont-ils correctement réglementés ?
Le Congrès a créé la FHFA pour mieux réglementer les FHLB au milieu de la crise financière en 2008. La FHFA a remplacé le Federal Housing Finance Board, dont l’ancien président Bruce Morrison, a fait valoir qu’une entité parrainée par le gouvernement (GSE) « … ne devrait pas exister à moins qu’ils n’aient un objectif public clair et qu’ils remplissent cet objectif… il ne suffit pas qu’ils soient sains et saufs.
Le professeur Judge s’est appuyé sur ce point, reliant le récent épisode de prêt Silvergate aux questions de savoir si la réglementation FHLB considère même à quelle fin les banques utilisent la subvention GSE: « [This] pourrait en fait ne pas avoir été un échec de la supervision, ce qui soulève une question beaucoup plus importante sur la dérive de la mission… soutenir une banque qui pourrait corrompre la perception de la sécurité et de la solidité du système bancaire en général. Elle a posé la question de savoir comment l’accès aux liquidités du FHLB peut avoir influencé l’appétit pour le risque de Silvergate. Cela expose la tension entre le système FHLB et la Federal Deposit Insurance Corp (FDIC) en tant que garant ultime des progrès du système.
« Éviter totalement la faillite bancaire n’est pas nécessairement une bonne chose »
Le système FHLB est conçu pour fournir des liquidités à ses membres, mais en raison de la priorité super-privilège du FHLB sur la FDIC, ils peuvent transférer toutes les pertes sur prêts au fonds d’assurance-dépôts de la FDIC en cas de faillite d’une banque membre. Aaron Klein de Brookings a fait valoir que l’évitement total de la faillite bancaire n’est pas nécessairement une bonne chose, car certaines banques qui prennent de mauvaises décisions en matière de modèle économique méritent d’échouer. Il a cité un article de son collègue panéliste Scott Frame, vice-président de la Ré fédéralservir Banque de Dallas, « Le système fédéral des banques de prêts immobiliers : le prêteur d’avant-dernier recours ? » comme preuve que le système FHLB a agi en tant que prêteur de premier recours pour certains des plus grands initiateurs de prêts hypothécaires à risque qui ont finalement échoué (ou auraient échoué) pendant la crise immobilière et financière de 2007-2009, IndyMac étant le meilleur exemple . Frame a fait remarquer que les problèmes de réglementation demeurent, en disant: «Les principaux régulateurs n’ont pas leur mot à dire, certainement sur une avancée spécifique ou quoi que ce soit. Il s’agit d’un accord commercial entre les membres et leur banque de prêt immobilier.
L’ancien directeur de la FHFA, Mark Calabria, qui a aidé à rédiger la loi créant la FHFA alors qu’il était cadre supérieur du sénateur Richard Shelby (R-AL), a noté les limites structurelles de la structure réglementaire actuelle : la FHFA réglemente les FHLB, mais les membres de la FHLB sont réglementés par les autorités fédérales et régulateurs bancaires d’État et régulateurs d’assurance d’État. Ce n’est pas toujours le cas. Jusque dans les années 1980, en tant qu’ancien régulateur des FHLB, la FHFA réglementait également les épargnes qui étaient alors les principaux membres du système FHLB (avec les compagnies d’assurance). Cela soulève des questions de coordination inter-réglementaire, en particulier entre les prêteurs de liquidité tels que la Réserve fédérale et le FHLB, les superviseurs et le FDIC en tant que séquestre des banques en faillite.
3. Quelles réformes faut-il faire ?
Michael Stegman, de l’Urban Institute, a observé que la prise en compte de la rémunération des dirigeants dans les autres GSE pourrait s’avérer fructueuse. « Les GSE ont un tableau de bord où la performance est liée à… des activités essentielles à la mission… nous devons réfléchir à la façon dont ce type d’incitation… peut influencer la rémunération. » Klein était d’accord avec l’idée de Stegman sur la rémunération des dirigeants. Il a ajouté trois idées : limiter les banques à l’adhésion à un seul FHLB ; une restriction sur le montant qu’un FHLB peut prêter à un seul membre ; et une plus grande participation du FHLB au soutien des prêts pour les projets qui comblent l’écart entre cinq à 49 unités et le développement à usage mixte. Dennis Shea, directeur exécutif du J. Ronald Terwilliger Center for Housing Policy, a souligné que les régulateurs devraient faire davantage pour l’offre de logements. « Cette zone de cinq à 49 logements multifamiliaux [housing], traditionnellement sous-financée, est une idée valable. En outre, sur la question de la transparence, Shea a affirmé qu’une évaluation gouvernementale de la valeur de la subvention des contribuables accordée aux FHLB et à leurs membres et de l’avantage public qu’ils procurent s’avérerait utile.
« Les régulateurs devraient faire plus pour l’offre de logements »
Megan Haberle, directrice principale des politiques à la National Community Reinvestment Coalition, a appelé à une plus grande clarté réglementaire sur les avances, déclarant : « Non seulement le suivi des avances, [but] en leur attachant des ficelles plus solides… nous voulons nous assurer que les progrès sont liés à cet objectif principal. Elle a également appelé à l’élargissement de l’utilisation de la performance de la Community Reinvestment Act (CRA) par les FHLB ainsi qu’à la performance pour le soutien aux acheteurs d’une première maison, rien qu’en vertu de la loi actuelle, de nombreux membres des FHLB tels que les compagnies d’assurance et les entreprises de prêts hypothécaires ne soient pas couverts par la CRA.
M. Stegman a plaidé pour que les GSE ne soient pas en mesure de faire pression, citant les 3 millions de dollars dépensés en frais de lobbying en 2021. Il a également proposé d’obliger les banques membres à utiliser les avances du programme d’investissement communautaire pour soutenir les initiatives de logement abordable. Le mythe de la « subvention publique zéro » des FHLB doit être dissipé, a-t-il déclaré, citant les six crans que les agences de notation attribuent au soutien implicite des contribuables à la dette des FHLB.
4. Vue d’en haut
Lors de la discussion au coin du feu, Cornelius Hurley de l’Université de Boston a interviewé la directrice Sandra Thompson au sujet de l’examen par la FHFA de la mission des FHLBanks, ainsi que des recommandations proposées pour l’avenir. Le directeur Thompson a convenu que les banques membres pourraient faire davantage pour promouvoir le logement abordable. «Ils remplissent très bien leur volet liquidités, mais en ce qui concerne le logement abordable et l’investissement communautaire… ils pourraient faire mieux.»
Répondant à la question de M. Hurley demandant si les contribuables sont des «parties prenantes» dans les FHLBanks, le directeur Thompson a répondu «Absolument», citant la garantie implicite des contribuables de toutes les dettes FHLB et leur exemption de payer des impôts parmi les raisons. Elle a également déclaré : « Le Status Quo est inacceptable. »
« Le statu quo n’est pas acceptable. »
M. Hurley s’est enquis de la composition du conseil d’administration et de la rémunération des dirigeants, demandant si la FHFA pouvait « tirer des leviers » dans la région. La directrice Thompson a orienté sa réponse sur la rémunération des dirigeants vers le rapport à paraître et ses recommandations, qui comprendront des recommandations législatives et réglementaires. En ce qui concerne la rémunération, elle a mentionné qu’elle n’avait pas établi de niveaux ou de fourchettes de rémunération pour les dirigeants, mais qu’elle avait le pouvoir de refuser. Elle a donné un aperçu de ce à quoi ressemble la diversité dans la composition du conseil. « Lorsque nous parlons de diversité, il ne s’agit pas seulement de race, de diversité des sexes, mais aussi de diversité avec certains membres du conseil d’administration et leurs expériences », citant un exemple de représentation dans les districts qui comptent d’importantes communautés tribales.
Prochaines étapes: La FHFA poursuit ses séances d’écoute et ses tables rondes et a invité les commentaires à soumettre d’ici le 17 mars 2023. La Revue du droit bancaire et financier publiera d’autres documents consacrés aux propositions de réforme de la FHLB. L’appel à communications est disponible ici.
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