Histoire et avenir de l’État fiscal II : financiarisation de l’État et hybridité fiscale

COVID-19 a temporairement refait la politique budgétaire. Les États ont réagi à la menace sanitaire en procédant à une contraction soudaine et profonde du secteur privé, en partie compensée par une expansion sans précédent du secteur public. Les mouvements se sont avérés temporaires, avec un retour rapide aux contraintes budgétaires et monétaires. Cependant, la réponse au COVID fournit potentiellement des leçons pour comprendre les changements plus larges du capitalisme.

Dans la partie I de notre article, nous avons utilisé la théorie de l’État fiscal de Schumpeter pour retracer comment les changements dans l’organisation du capitalisme ont eu leur « reflet fiscal » dans l’évolution des pratiques de comptabilité fiscale. Dans cette partie II de notre analyse de l’État fiscal, basée sur un article de revue récemment publié dans Regards critiques sur la comptabilité, nous identifions un nouvel ensemble d’outils fiscaux « hybrides », construits avant, mais utilisés pendant la COVID, qui pourraient indiquer un changement plus durable de la politique budgétaire au-delà du néolibéralisme.

L’État financiarisé

L’érudition comptable critique révèle comment la financiarisation du capitalisme à l’ère néolibérale s’est mutuellement constituée par la financiarisation des normes et des pratiques comptables. Les changements apportés aux normes de comptabilité financière, en particulier l’accent mis sur la comptabilisation à la juste valeur des valeurs d’actifs, initialement conçus pour comptabiliser la valeur d’actifs tels que les dérivés financiers dans les bilans des entreprises, ont été les principaux changements apportés aux normes de comptabilité financière, qui se sont ensuite répercutés sur les règles de comptabilité d’entreprise adoptées par États. Les activités fiscales ont été de plus en plus déplacées des comptes fiscaux conventionnels en utilisant des techniques « hors budget » et « hors bilan » telles que les garanties de prêt et les entités spéciales.

La financiarisation de l’État a entraîné un passage des modèles keynésiens de gestion des risques sociaux actuels à de nouvelles formes de gouvernance et d’outils fiscaux axés sur la gestion des risques financiers futurs. Alors que le premier était axé sur les revenus du marché du travail afin de gérer la demande globale, le second met l’accent sur la liquidité afin de gérer la solvabilité des ménages endettés. Reflétant la métrique clé de la finance privée, la gestion du risque, en particulier en temps de crise, est désormais au cœur de la manière dont les États maintiennent à la fois la légitimité et l’accumulation.

Hybridité fiscale

La financiarisation de l’Etat est contestée. Selon nous, les demandes constantes de protection sociale et environnementale ont donné lieu à des formes de ce que nous appelons « l’hybridité fiscale ». L’hybridité fait référence à la combinaison de formes étatiques et marchandes d’intégration économique. De nouveaux modes financiers de gouvernement des citoyens et de l’économie hybride lorsqu’ils combinent des éléments distinctifs de financement public (redistribution) et privé (contrat). Plutôt que de subsumer la finance publique dans la finance privée dans le modèle néolibéral imaginé, l’hybridité fiscale répond aux contraintes pratiques du néolibéralisme en trouvant des moyens d’exercer le pouvoir fiscal à travers les catégories de la finance privée. L’hybridité fiscale est souvent une réponse pragmatique ou technocratique aux pressions économiques politiques réelles, telles que la politique démocratique et les crises économiques, comme celle qui a fusionné avec le COVID-19. De telles pressions rendent l’austérité budgétaire intenable, forçant les acteurs étatiques, qui ne peuvent pas simplement revenir à l’ère keynésienne, à créer un espace budgétaire de nouvelles manières.

Dans la première partie, nous avons montré comment le néolibéralisme exigeait l’application asymétrique des règles de comptabilisation du capital au sein de l’État, ce qui facilitait le soutien de l’État à l’accumulation de richesse privée (plutôt que la sienne). L’hybridité fiscale maintient cette orientation vers la richesse mais reflète une réaffirmation de la politique sur la façon dont la richesse devrait être gouvernée. L’hybridité fiscale accroît la discrétion fiscale en affirmant une symétrie dans l’application des règles de comptabilisation du capital étendues aux États par les réformateurs néolibéraux. Nous identifions trois types d’action hybride de l’État qui opèrent à travers des catégories de financement privé basées sur les actifs – comme créancier, souscripteur et investisseur – pour explorer comment un « État actif » émergent élargit l’espace budgétaire.

État créancier

Les États ont réagi au COVID-19 en agissant comme un créancier pour une économie confrontée à une crise soudaine et grave. La réponse budgétaire à la pandémie a été remarquable dans la mesure où elle s’est appuyée sur des mesures extrabudgétaires conçues pour garantir la liquidité des banques, des entreprises et des ménages. Ces mesures hors budget comprenaient des injections de fonds propres « en dessous de la ligne », des prêts, des achats d’actifs et des reprises de dettes, et des passifs éventuels, y compris des garanties de prêts et des opérations « quasi-budgétaires » d’entités gouvernementales spéciales.

Aux États-Unis, les questions sur le rôle de l’État en tant que créancier se jouent à travers des débats en cours, stimulés par COVID-19, sur les prêts étudiants. Les modifications des règles de budgétisation publique de la comptabilité de caisse à la comptabilité d’exercice ont facilité l’expansion des programmes gouvernementaux de prêts aux étudiants, en particulier dans les systèmes universitaires anglophones. Les prêts prennent la forme d’une dette pour l’étudiant, mais sont émis par l’État et finalement remboursés à celui-ci, remettant en question l’accent asymétrique sur le gouvernement en tant qu’emprunteur sous le néolibéralisme. La construction hybride des prêts étudiants ouvre un espace pour que les citoyens contestent quel type de créancier l’État devrait être.

La pandémie de COVID-19 a vu l’administration Trump suspendre les remboursements de la dette étudiante sur les prêts fédéraux, une politique considérablement étendue par l’administration Biden. Cela a marqué le passage du traitement de la dette étudiante comme un contrat privé à quelque chose qui est un outil de gestion macroéconomique et de redistribution en temps de crise et soumis à la politique démocratique. La pause dans les remboursements de prêts était une réponse budgétaire explicite à la crise du marché du travail induite par la pandémie, semblable au rôle joué par les stabilisateurs automatiques plus conventionnels. Cependant, les plans d’annulation des prêts étudiants de Biden ont depuis été contestés par les États dirigés par les républicains devant la Cour suprême des États-Unis, qui ont contesté le pouvoir de l’administration Biden d’utiliser son pouvoir discrétionnaire en tant que créancier en restructurant les conditions de la dette par le biais du pouvoir exécutif.

État en tant que souscripteur

Deuxièmement, le COVID-19 a été témoin d’une expansion et d’un changement dans le rôle de l’État en tant que souscripteur du risque économique et social. La budgétisation néolibérale a facilité la montée du « bien-être basé sur les actifs », en subventionnant les actifs privés, en particulier le logement, la propriété. La crise financière mondiale a cependant révélé les limites de ce modèle, non seulement pour les ménages dont le patrimoine était menacé par une crise du marché immobilier, mais pour un secteur financier dépendant du remboursement de la dette des ménages. Les États ont répondu de manière asymétrique avec des renflouements pour Wall Street tandis que des millions de propriétaires faisaient face à une saisie.

Le début de la pandémie a vu une réorientation de l’État souscripteur dans la veine du modèle fiscal hybride. Les États n’ont pas renoncé à leur rôle d’assureur du capital. Cependant, des signes d’un autre type d’État souscripteur sont également apparus, cherchant à étendre le soutien de la liquidité aux ménages, contrant l’asymétrie du modèle de sauvetage de la crise financière (bien qu’avec des inégalités persistantes dans qui ménages ont été renfloués).

Alors que les économies se bloquaient, les gouvernements du monde entier ont adopté des subventions salariales, augmenté les taux d’indemnisation du chômage tout en réduisant la conditionnalité et effectué d’autres paiements en espèces relativement universels aux ménages. Les États-Unis ont également autorisé les propriétaires à suspendre les paiements sur les prêts hypothécaires garantis par le gouvernement fédéral, tandis qu’en Australie, le gouvernement a négocié le gel des remboursements hypothécaires et autorisé l’accès à la pension de retraite.

Plutôt que de stimuler la demande, ces mesures visaient principalement à garantir les liquidités dont les ménages avaient besoin pour rembourser leurs dettes et rester solvables, ou à permettre aux ménages insolvables de conserver leurs actifs, évitant ainsi les impayés et les saisies généralisés observés lors de la crise financière mondiale. Ces politiques signalent une politique émergente de qui, quoi et comment l’État devrait garantir, qui a de nouveau émergé dans les débats sur la nature des renflouements fournis aux banques en difficulté.

État en tant qu’investisseur

Enfin, la contestation de la « reprise » post-COVID-19 s’est centrée sur le rôle de l’État en tant que investisseur. Les réformes budgétaires néolibérales ont imposé aux États l’obligation de gérer les investissements publics par le biais des marchés privés. Les modèles de partenariat public-privé masquent les flux d’argent public (futur) et la socialisation des risques encourus par le capital. De même, les obligations à impact social déplacent efficacement les dépenses sociales actuelles hors du budget principal dans les comptes financiarisés de l’État en contractant les futurs paiements publics aux investisseurs privés en tant que passif éventuel.

Les partisans de l’État-providence ont avancé une application plus symétrique des logiques de bilan au sein de l’État, appelant à un « État d’investissement social ». Les partisans inversent les conceptions basées sur la responsabilité des coûts des dépenses publiques futures et mettent plutôt l’accent sur les futurs rendements fiscaux de l’État-providence, résultant de recettes fiscales plus élevées et de coûts évités. Cela permet de recadrer l’économie des soins en termes hybrides en tant qu’infrastructure sociale dans laquelle investir pour créer de la richesse publique. Plutôt que l’État en tant que contribuable-dépensier gérant la demande globale dans le présent, l’État devient un investisseur « social » gérant la valeur sociale (le bien-être) sur le long terme.

Les plans de relance COVID-19 de l’administration Biden ont tenté de tirer parti du rôle de l’État en tant qu’investisseur social, mais avec un succès partiel. Alors que la loi sur la réduction de l’inflation a finalement supprimé la plupart des ambitions initiales en matière d’infrastructures sociales, elle comprenait une série de mesures climatiques importantes qui étaient justifiées et mises en œuvre dans une logique d’investissement social. Les dépenses ont été organisées grâce à une expansion de l’accès aux crédits d’impôt : un outil fiscal hybride, en partie hors budget, qui emprunte efficacement sur les recettes fiscales futures pour accroître les investissements (principalement privés) dans le présent. L’administration Biden a fait valoir que le projet de loi « améliorerait la santé budgétaire à long terme du grand livre fédéral » en « réduisant[ing] les futurs risques financiers du changement climatique pour le gouvernement fédéral et pour les contribuables ».

Une nouvelle politique budgétaire ?

Les changements dans la « réflexion fiscale » de l’État signalent potentiellement un changement plus large dans l’économie politique. Les outils keynésiens sont bien adaptés pour gérer le cycle économique de la production industrielle et la prédominance des matières premières physiques sur la rentabilité. Les logiques patrimoniales reflètent non seulement l’avancée du néolibéralisme, mais répondent potentiellement à différents défis démocratiques liés à des questions telles que le changement climatique, le travail précaire et les inégalités de logement. Rien de tout cela ne suggère des résultats particuliers, mais plutôt un terrain différent, ou un art de l’État, à travers lequel les tensions entre la légitimité politique et l’accumulation capitaliste se manifesteront.

Crédit image : WikiCommons

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