La Convention de 1951 sur les réfugiés n’est pas à la hauteur de sa mission. Le Pacte mondial sur les réfugiés pourrait-il aider ?

Alors que le monde commémore cette semaine le 70e anniversaire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, la situation mondiale des réfugiés continue de se détériorer. Selon le bureau du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), en 2020, 1,4 million de personnes supplémentaires « ont demandé une protection en dehors de leur pays d’origine » malgré l’impact de la pandémie de COVID-19 sur les voyages. Le conflit dans la province du Tigré en Éthiopie, l’instabilité croissante en Afghanistan, en Haïti, en République démocratique du Congo et à Cuba, ainsi que la répression politique au Myanmar et à Hong Kong suggèrent que la tendance va se poursuivre. C’est à un moment où l’engagement de la communauté internationale à soutenir les termes de la convention s’érode. Le Pacte mondial sur les réfugiés (GCR), adopté en décembre 2018, propose des idées innovantes qui pourraient contribuer à améliorer la situation, notamment grâce au partage des responsabilités avec les pays accueillant un grand nombre de réfugiés, mais un effort multilatéral concerté est nécessaire pour donner à ces derniers impact des idées. Les États-Unis sous l’administration Biden devraient diriger cet effort.

À l’échelle mondiale, le nombre de réfugiés relevant du mandat du HCR a doublé pour atteindre 20,7 millions, contre 10,4 il y a dix ans. Ce chiffre n’inclut pas les 5,7 millions de Palestiniens pris en charge par l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient et les 3,9 millions de Vénézuéliens déplacés à l’étranger. On estime que 76 % des réfugiés se trouvent dans une situation prolongée avec peu de chances d’arriver à une solution durable sous la forme d’un retour volontaire, d’une réinstallation ou d’une intégration sur place, comme le préconise la convention.

Des conflits non résolus et persistants les ont longtemps empêchés de rentrer chez eux. Selon le HCR, seuls 3,9 millions de réfugiés ont pu rentrer chez eux entre 2010 et 2019, contre près de 10 millions entre 2000 et 2009 et 15,3 millions dans les années 1990. En 2020, ce chiffre n’était que de 250 951. L’intégration locale formelle sous forme de citoyenneté a été une rareté – il n’y a eu que 33 746 naturalisations de réfugiés en 2020. La réinstallation, un pilier de la convention de 1951 et du partage de la charge avec les pays d’accueil des réfugiés, n’a pas non plus bien fonctionné. Ces dernières années, les quotas de réinstallation ont considérablement diminué, laissant le HCR incapable d’atteindre son objectif traditionnel de trouver des lieux de réinstallation pour au moins 1 % de la population réfugiée dans le monde. En 2019, 107 800 réfugiés ont été réinstallés dans des pays tiers ; en 2020, seuls 34 400 l’étaient, les réinstallations américaines passant de 27 000 à 9 600.

La crise migratoire européenne de 2015-16, lorsque plus d’un million de réfugiés d’origine syrienne et autres ont afflué dans l’Union européenne via la Turquie et d’autres routes, a secoué la communauté internationale pour remédier à la défaillance du système de protection des réfugiés. La couverture de la catastrophe humanitaire et des tragédies individuelles a généré une demande d’action. La prise de conscience en Europe que la crise risquait de menacer les piliers mêmes de l’UE et que ce mouvement massif de réfugiés était au moins en partie dû à l’échec du partage de la charge « à une échelle appropriée et en temps opportun » a contribué à motiver l’action.

C’est dans ce contexte que le Sommet des Nations Unies pour les réfugiés et les migrants a été organisé d’urgence en septembre 2016, ouvrant la voie à l’adoption éventuelle du RME. Le pacte réitère l’importance des solutions durables traditionnelles pour assurer une protection permanente aux réfugiés en appelant à l’élargissement de « l’accès aux solutions de pays tiers » et « des conditions de soutien dans les pays d’origine pour un retour dans la sécurité et la dignité ». Mais, reconnaissant la nature prolongée de la plupart des situations de réfugiés dans le monde, il va au-delà de la convention de 1951 et appelle la communauté internationale à travailler ensemble pour améliorer l’autonomie des réfugiés et la résilience de leurs communautés d’accueil en transformant les réfugiés de un fardeau humanitaire à une opportunité de développement et économique. En particulier, le GCR propose qu’une telle transformation soit réalisée en explorant la possibilité d’étendre les accords commerciaux préférentiels « pour les biens et les secteurs avec un niveau élevé de participation des réfugiés à la population active » aux pays accueillant un grand nombre de réfugiés.

Cependant, le pacte, contrairement à la convention, n’est pas juridiquement contraignant pour les États qui l’ont approuvé. Cela a entraîné de nombreuses critiques, des experts de premier plan soulevant la question que le pacte équivalait à une « échappatoire » aux responsabilités de l’État en vertu des termes de la convention. D’autres ont critiqué l’accent mis sur l’autosuffisance qui risque de perpétuer l’exploitation économique et des vies précaires proches du bord de la pauvreté. Des inquiétudes ont également été exprimées quant au fait que l’accent mis sur l’autonomisation économique des réfugiés risque leur « marchandisation ». Enfin, le GCR a également été critiqué comme étant conçu pour protéger les pays riches des réfugiés indésirables et laisser le fardeau de leur protection au monde en développement.

Ces inquiétudes ne sont pas injustifiées étant donné que la politique d’extrême droite, le populisme, la xénophobie et les « attitudes peu accueillantes » croissantes à l’égard des migrants empêcheront probablement le plein respect des termes de la convention de 1951 et de son protocole de 1967 pour les années à venir. Les États-Unis et d’autres pays occidentaux qui avaient autrefois soutenu la mise en œuvre de la convention ferment aujourd’hui leurs frontières et externalisent la protection des réfugiés. Sous l’administration Trump, les quotas de réinstallation ont été considérablement réduits et la pandémie de COVID-19 a été commodément utilisée pour faire en sorte que les demandeurs d’asile des pays d’Amérique centrale postulent depuis le Mexique, provoquant la formation de camps de fortune du côté sud de la frontière marqués par l’insécurité et la misère. La promesse du président Joe Biden de réformer la politique américaine en matière de réfugiés n’a été que partiellement réalisée jusqu’à présent. Par exemple, après avoir signalé une augmentation significative du quota de réinstallation, l’administration a déclaré qu’elle maintiendrait en place la limite de 15 000 places de l’ère Trump avant de s’installer sur la moitié de la promesse initiale de 125 000 places après les protestations des alliés politiques.

L’image du côté de l’UE est encore moins prometteuse. Cela se reflète dans le « Nouveau pacte sur les migrations et l’asile » de la Commission européenne lancé en septembre 2020. Tout en insistant sur le principe de non-refoulement (ne pas obliger les réfugiés ou les demandeurs d’asile à retourner dans un pays dans lequel ils sont susceptibles d’être soumis à des persécution), autre pilier de la Convention sur les réfugiés, le pacte propose des mesures qui risquent de compliquer davantage la possibilité pour les personnes fuyant la persécution de demander et d’accéder à une protection dans l’UE. L’objectif, selon certains observateurs, est apparemment de « renforcer et formaliser la ‘Forteresse Europe’ » et de maintenir les migrants et les réfugiés « hors d’Europe à tout prix ». Le Danemark a adopté une législation en juin 2021 pour déplacer le traitement des demandes d’asile hors du pays vers des pays tiers, tandis que son gouvernement a refusé en avril de renouveler les permis de séjour pour certains Syriens, affirmant que certaines parties de la Syrie sous contrôle du régime étaient suffisamment sûres pour renvoyer des réfugiés. Le fait que cela provienne d’un pays connu comme progressiste et dirigé par un gouvernement social-démocrate – l’un des premiers à signer la convention de 1951 – démontre à quel point la politique d’extrême droite a modifié la portée de la protection des réfugiés en Europe. Cette image est encore aggravée par les accusations selon lesquelles l’agence des frontières de l’UE, FRONTEX, et certains pays membres ont été impliqués dans le refoulement des réfugiés dans les mers Égée et Méditerranée, un acte immoral qui risque de les tuer.

À 70 ans, la Convention sur les réfugiés devrait rester un pilier de la défense des droits des réfugiés et de l’ordre international fondé sur des règles après la Seconde Guerre mondiale. Pourtant, il existe également une douloureuse réalité selon laquelle la convention a été sapée par les pays mêmes qui ont joué un rôle central dans sa création et sa mise en œuvre pendant des décennies. La situation prolongée de la plupart des réfugiés n’est toujours pas résolue. Entre-temps, la pandémie de COVID-19 a sapé la capacité des pays en développement à accueillir ces réfugiés. Les infrastructures de santé déjà fragiles sont mises à rude épreuve pour venir en aide aux populations locales, sans parler des réfugiés. La pandémie a également érodé les revenus essentiels du commerce, du tourisme et des envois de fonds et a fait reculer les gains réalisés contre la pauvreté dans ces pays.

Malgré un environnement politique hostile, la Convention sur les réfugiés doit être complétée par une mise en œuvre solide du Pacte mondial sur les réfugiés, qui a émergé d’un processus multilatéral largement soutenu et offre une riche gamme d’outils politiques innovants. La facilitation du commerce pour les pays accueillant un grand nombre de réfugiés, qui leur offre un emploi durable et formel, contribuerait à stimuler la croissance économique dans les pays durement touchés par la pandémie et permettrait une plus grande autonomie pour les réfugiés et une plus grande résilience pour les communautés locales. Cependant, l’extension de telles concessions commerciales devra être rendue compatible avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

Les pays industrialisés riches qui composent l’Organisation de coopération et de développement économiques n’accueillent qu’une petite partie des réfugiés dans le monde ; ils devraient faire un effort concerté pour donner vie au GCR et la conférence ministérielle de l’OMC en novembre 2021 pourrait être un bon point de départ. Le président Biden, après avoir promis en février 2021 de relancer le « leadership moral » américain dans la défense des réfugiés et un ordre international fondé sur des règles, serait bien placé pour mener cet effort. Et tandis que certains gouvernements des États membres de l’UE se sont opposés au GCR, la plupart en sont signataires et ont l’obligation morale de soutenir sa mise en œuvre.

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