La politique industrielle fait son grand retour en Afrique

La politique industrielle connaît un renouveau en Afrique et au-delà. En fait, les gouvernements de tout le continent utilisent maintenant explicitement une variété d’outils de politique industrielle pour promouvoir l’industrialisation par le biais de l’agro-industrie, de la fabrication légère à forte intensité de main-d’œuvre, de l’extraction des ressources naturelles et de la valeur ajoutée, de certaines fabrications à forte intensité de connaissances et des « industries sans cheminées » comme l’agriculture à haute valeur ajoutée et les services marchands.

Ce renouveau est porté par trois grandes tendances :

Exemples notables de politique industrielle revigorée en Afrique

Sur tout le continent, les pays utilisent des outils de politique industrielle. Par exemple, le troisième plan de développement national de l’Ouganda, adopté en 2020, comprend l’objectif clé « renforcer le rôle de l’État dans l’orientation et la facilitation du développement ». Le Ghana et la Côte d’Ivoire, qui produisent ensemble 65 pour cent du cacao mondial, travaillent ensemble pour mettre en œuvre des ensembles de politiques industrielles, notamment des contrôles des prix, des plafonds de production et des investissements publics, afin d’améliorer leur rôle dans la chaîne de valeur mondiale du cacao. Le Sénégal, l’Éthiopie, le Nigéria, le Gabon et d’autres adoptent les parcs agro-industriels pour faciliter l’agrégation de la production agricole et favoriser la croissance des grappes agro-industrielles. Les parcs industriels de fabrication légère d’Éthiopie cherchent à tirer parti des faibles coûts de main-d’œuvre du pays pour catalyser un décollage industriel. Des véhicules d’investissement public nouveaux ou relancés ont commencé à augmenter la dette et les capitaux propres concessionnels des entreprises pionnières industrielles à travers le continent, avec au moins 23 nouvelles banques nationales de développement créées depuis 2010. Les pays à revenu intermédiaire tels que le Maroc et l’Afrique du Sud ont adopté des politiques industrielles pour moderniser leurs secteurs de fabrication automobile en activités compétitives à l’échelle internationale, à forte intensité technologique et à haute valeur ajoutée.

Pourquoi la politique industrielle a-t-elle autant de détracteurs ? Pourquoi ont-ils tort ?

Politique industrielle est vu échouer plus souvent qu’il n’y parvient. C’est en partie une erreur de diagnostic : en fait, l’échec est une partie nécessaire et utile du parcours d’industrialisation, qui est impossible sans expérimentation et apprentissage par la pratique. Chaque fois qu’un gouvernement investit dans une entreprise industrielle pionnière, construit un parc industriel, accorde des subventions à la recherche et au développement, protège temporairement une industrie naissante de la concurrence extérieure ou forme des ingénieurs industriels spécialisés, il assume essentiellement le risque élevé d’essayer de percer dans des secteurs plus élevés. -activités économiques à valeur ajoutée. Sur 10 entreprises pionnières soutenues par l’État, peut-être sept ne parviendront pas à atteindre la compétitivité internationale. Ce taux d’échec masque cependant un succès à un niveau plus large : à chaque échec, le marché a tiré de précieuses leçons sur ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas, les gestionnaires ont acquis des compétences et des réseaux clés, les entreprises ont appris à organiser la production et la distribution industrielles, etc. De plus, la minorité d’entreprises pionnières prospères peut engendrer de nouveaux écosystèmes industriels entiers grâce à des liens en amont, en aval et horizontaux et à des externalités positives. En d’autres termes, l’échec est une partie nécessaire et utile du parcours d’industrialisation.

Néanmoins, la politique industrielle échoue souvent même à faciliter cet apprentissage par la pratique : c’est parce qu’il est particulièrement difficile de bien faire. En 2010, Dani Rodrik a défini trois conditions de son succès : (i) un gouvernement qui est «embarqué dans le secteur privé, mais pas au lit avec lui » ; (ii) des incitations temporaires et basées sur la performance ; et (iii) une mise en œuvre transparente et responsable. Ces conditions sont—politiquement, managériales et techniques—extrêmement difficiles à réaliser n’importe où, et encore moins dans un pays à faible revenu.

Alors, quels sont les principaux facteurs qui conduisent au succès ou à l’échec de la politique industrielle ?

Dans une étude récente pour le Center for Development Alternatives, nous avons distillé les preuves mondiales croissantes en quatre facteurs majeurs qui ont conduit au succès ou à l’échec des politiques industrielles dans le monde. Nous avons ensuite appliqué ce cadre à l’Ouganda en tant que cas démonstratif.

Figure 1. Facteurs de réussite ou d’échec de la politique industrielle

Source : Walter, M. et al. (2020). Politique industrielle pour la transformation économique en Ouganda. Centre pour les alternatives de développement et Konrad Adenauer Stiftung.

Le premier et le plus profond de ces facteurs est la règlement politique—l’équilibre des pouvoirs au sein et au-delà de la coalition au pouvoir d’un pays. La politique industrielle a les meilleures chances de succès lorsqu’il existe des coalitions cohésives et une dynamique de pouvoir favorable entre l’élite politique, la bureaucratie d’État et le capital privé. Comme le montre élégamment Whitfield et al (2015), la politique industrielle peut réussir s’il existe des intérêts mutuels (dans l’industrialisation) entre des parties du secteur privé et l’élite politique, des poches d’efficacité dans la bureaucratie d’État et des décideurs industriels qui sont « » intégré mais pas au lit avec » l’industrie. En l’absence de ces conditions, la politique industrielle peut facilement devenir un outil d’extraction pour une politique de clientélisme qui étouffe le progrès économique, faisant ainsi plus de mal que de bien.

Figure 2. Les conditions politiques du succès de la politique industrielle

Source : Ibid., adapté de Whitfield, L. et al. La politique de la politique industrielle africaine. Cambridge : Cambridge University Press.

Le deuxième facteur de distinction, souvent passé sous silence, entre les cas de réussite et d’échec d’une politique industrielle est la capacité à la mettre en œuvre. Induire et soutenir la modernisation industrielle nécessite que de nombreuses fonctions gouvernementales travaillent de concert : travaux publics (pour construire des routes et des parcs industriels), énergie (pour fournir une électricité fiable), politique commerciale (pour gérer le régime tarifaire d’importation), promotion des investissements (pour attirer, sélectionner, faciliter et surveiller les investissements industriels), l’éducation (pour former les directeurs industriels et les travailleurs de première ligne), la finance (pour gérer les véhicules d’investissement public), etc. De telles exigences présentent non seulement un immense défi de coordination intergouvernementale, mais exigent également que les organismes gouvernementaux concernés surmontent les puissants intérêts acquis dans les secteurs public et privé. Bien que cette tâche soit difficile, elle a souvent été accomplie par l’intermédiaire d’une puissante agence spécialisée (comme le Bureau de développement industriel de Taïwan ou le PEMANDU de Malaisie) relevant directement du chef de l’État, ou d’un «superministère» spécialement habilité (comme le ministère japonais du Commerce international et de l’Investissement) qui est techniquement et financièrement habilité ainsi que politiquement à l’abri des intérêts acquis. Dans le même temps, un conseil, un comité ou un conseil de haut niveau parvient souvent à un large consensus autour du programme de politique industrielle. En Afrique, les exemples émergents potentiels incluent le Rwanda Development Board, la President’s Delivery Unit du Kenya et le Bureau Opérationnel de Suivi du Plan Sénégal Emergent, entre autres.

Troisièmement, les résultats de la politique industrielle sont déterminés par le choix des secteurs économiques, des acteurs et des activités à promouvoir. Les industriels qui réussissent ont eu tendance à concentrer leurs maigres ressources sur un ensemble restreint de secteurs ou d’activités industriels cibles. Le ciblage de la politique industrielle implique généralement l’analyse des potentiels d’un secteur/d’une activité attraction (le gain potentiel d’emplois, les recettes en devises, les retombées industrielles, etc.) et faisabilité (la probabilité que les entreprises du pays atteignent la compétitivité internationale dans l’activité – à plus ou moins long terme) – comme discuté ici par l’ONUDI. L’État n’a pas besoin de choisir tous les gagnants : des programmes d’incitation efficaces et des mécanismes de dialogue public-privé peuvent favoriser l’« auto-découverte » des opportunités industrielles. Enfin, les considérations d’économie politique ne doivent pas être exclues de l’exercice : à la place, les technocrates peuvent proposer la sélection d’un ensemble de secteurs ou d’activités prioritaires qui ont un sens économique et où le règlement politique est susceptible de soutenir la mise en œuvre efficace de la politique industrielle.

Quatrièmement, les résultats de la politique industrielle sont façonnés par le choix de la combinaison d’instruments politiques et par la mesure dans laquelle l’ensemble de politiques est adapté en fonction du succès, de l’échec et de l’évolution des facteurs contextuels. Les pays dont la transformation économique a réussi ont déployé une riche « boîte à outils » d’instruments de politique industrielle pour déplacer les incitations et les capacités des acteurs économiques vers des activités à plus forte valeur ajoutée. Le projet EQuIP de l’ONUDI et de la GIZ fournit une liste détaillée d’exemples. Le succès de ces instruments repose sur la combinaison du soutien et de la discipline des investisseurs nationaux et internationaux (comme le soutiennent Alice Amsden et Joe Studwell) d’une manière qui les oblige à détourner les ressources de la recherche de rentes à court terme vers un investissement continu dans de nouveaux capacités productives.

Tableau 1. Exemples de soutien et de discipline en matière de politique industrielle

La source: Formulation personnelle de l’auteur. Pour des exemples et une discussion, voir par exemple, Amsden (2001), Studwell (2013), et ONUDI & GIZ (2017).

Pour les gouvernements africains, la question n’est pas qu’il s’agisse poursuivre la politique industrielle : c’est, et c’est depuis un certain temps, comment maximiser ses chances de conduire une transformation économique inclusive et durable.

Le miracle de l’industrialisation de l’Asie de l’Est ne s’est pas construit sur des conditions idéales de capacité politique et étatique, loin de là. Il a été construit par des dirigeants politiques créant, protégeant et exploitant des poches d’efficacité et donnant la priorité à une transformation économique rapide par rapport à d’autres objectifs. Sur tout le continent africain, les conditions propices à une politique industrielle efficace existent dans des poches, aussi petites et fragiles soient-elles. Les politiques et le soutien international devraient se concentrer sur l’identification de ces poches, leur renforcement et l’exploitation de leur succès pour créer une dynamique de transformation économique auto-entretenue. Au fur et à mesure que les industries compétitives (avec et sans cheminées) se développent, elles favorisent l’augmentation des revenus de l’État, des capacités techniques (à la fois publiques et privées) et un nombre croissant d’acteurs faisant pression pour une plus grande efficacité de l’État. La politique industrielle a été, au mieux, une bataille débraillée, contestée et perpétuelle pour transformer le cercle vicieux du sous-développement en un cercle vertueux de transformation économique. Mais sans la bataille, pas grand chose ne changera du tout.