La relation américano-pakistanaise a surmonté plusieurs obstacles sur la route au cours des deux dernières années, y compris, surtout, les retombées du retrait de l’Afghanistan et la prise de contrôle des talibans. L’administration Biden a maintenant opté pour une division bureaucratique du travail dans sa politique envers le Pakistan : un manque d’engagement de la Maison Blanche ; un engagement solide et bien défini du Département d’État ; et la poursuite de liens militaires et de défense de longue date. Le nouvel équilibre est différent du passé : le président Joe Biden est le seul président américain de mémoire récente à ne pas s’être engagé avec un Premier ministre pakistanais (ni Imran Khan, ni son successeur, Shehbaz Sharif). La relation bilatérale n’est également plus centrée uniquement sur les intérêts américains en Afghanistan, comme elle l’était avant août 2021 : il y a un effort des deux côtés pour élargir sa base.
Malheureusement, la relation globale est au mieux faible. Voici les facteurs qui ont façonné la relation au cours des deux dernières années :
Le facteur afghan
Au début de l’administration Biden, le Pakistan a reconnu la nécessité de redéfinir la relation bilatérale, jusque-là centrée sur l’Afghanistan, à l’approche du retrait américain de ce pays. Le gouvernement du Premier ministre Imran Khan a souligné la nécessité d’une relation globale avec les États-Unis, basée sur la « géo-économie » – le fourre-tout du Pakistan pour le commerce, l’investissement et la connectivité – par opposition à une relation axée sur les problèmes de sécurité. L’administration Biden n’a pas réagi et la relation a démarré à froid. À l’époque, les États-Unis se concentraient sur l’Afghanistan et la nécessité pour le Pakistan d’exercer des pressions sur les talibans pour les pousser vers une paix intra-afghane. Puis, alors que les talibans entreprenaient une prise de contrôle militaire systématique de l’Afghanistan tandis que les États-Unis se retiraient, la relation s’est encore refroidie. Dans les mois qui ont suivi, bien que le Pakistan ait contribué aux évacuations de Kaboul et à l’accueil de réfugiés afghans, l’ignominie du retrait – que la guerre s’est terminée par une nette victoire des talibans et compte tenu des relations étroites du Pakistan avec les talibans – a poussé les relations à un parent point bas.
Pas d’appel téléphonique
Biden n’a pas appelé de Premier ministre pakistanais en plus de deux ans de mandat. Biden n’a ni mentionné le Pakistan lors du retrait d’Afghanistan, ni montré aucun intérêt à s’engager avec le pays à ce moment-là. L’absence d’appel téléphonique a attiré une attention considérable au Pakistan au cours de la première année au pouvoir de Biden et a apparemment été l’une des raisons pour lesquelles Khan a décliné l’invitation de l’administration à assister au premier Sommet pour la démocratie en décembre 2021. Même les inondations estivales catastrophiques au Pakistan en 2022, qui a suscité une réponse vigoureuse du gouvernement américain, n’a pas suscité d’appel de Biden. Pourtant, en octobre 2022, apparemment à l’improviste, Biden a mentionné le Pakistan en termes fortement négatifs lors d’une réception du Comité de campagne du Congrès démocrate, le décrivant comme « ce que je pense être peut-être l’une des nations les plus dangereuses au monde : le Pakistan. Des armes nucléaires sans aucune cohésion. Cette déclaration ne s’est pas bien passée au Pakistan, ce qui a incité l’administration à reculer un peu, bien que Biden ait peut-être vraiment voulu dire ce qu’il a dit.
Au départ, l’absence totale d’engagement de la Maison Blanche avec le Pakistan était en quelque sorte un casse-tête. Maintenant, cependant, il semble que ce soit la politique de la Maison Blanche – reflétant le fait que le Pakistan n’est pas une priorité. Pour Biden, cela pourrait découler d’un désir de mettre l’Afghanistan derrière lui – et avec lui, son voisin. Tout au long des nombreuses années passées par Biden à regarder la guerre en Afghanistan depuis le Sénat puis en tant que vice-président, les relations du Pakistan avec les talibans ont toujours été une source de tension.
Politique pakistanaise
Au printemps 2022, l’Amérique a été entraînée dans la politique intérieure du Pakistan d’une manière soudaine et défavorable : Khan a blâmé son éviction via un vote de défiance sur un complot américain de « changement de régime », sans preuve – un récit qui est resté parmi ses partisans. Ces derniers mois, Khan a pris du recul par rapport au récit du complot américain et a plus directement blâmé l’armée pakistanaise pour la chute de son gouvernement – l’histoire réelle. Pourtant, le récit a compliqué les relations des États-Unis avec le Pakistan pendant des mois en 2022, car les partisans de Khan considéraient tout engagement entre les États-Unis et le nouveau gouvernement à Islamabad comme une confirmation du complot.
Liens avec l’État et élargissement de la relation
Bien que la Maison Blanche soit restée silencieuse, le secrétaire d’État Antony Blinken et le ministre des Affaires étrangères de Khan, Shah Mahmood Qureshi, ont pris la parole à plusieurs reprises et se sont rencontrés à New York en septembre 2021. Le printemps 2022 a commencé une période d’engagement solide du département d’État, une mini réinitialisation de sortes qui a mis l’accent sur l’expansion de la relation. En mars 2022, les États-Unis et le Pakistan ont lancé une campagne d’un an marquant 75 ans de relations. En avril, le nouvel ambassadeur américain au Pakistan, Donald Blome, a prêté serment. En mai, le nouveau ministre des Affaires étrangères du Pakistan, Bilawal Bhutto Zardari, a rencontré Blinken à New York. Le représentant spécial américain pour les affaires commerciales et commerciales, Dilawar Syed, s’est rendu au Pakistan en juillet pour « renforcer le partenariat économique et le commerce bilatéral » entre les deux pays. Toujours en juillet, les deux gouvernements ont lancé un dialogue sur la santé. Peu de temps après la catastrophe des inondations au Pakistan en août, Samantha Power, administratrice de l’Agence américaine pour le développement international, s’est rendue dans le pays, documentant à la fois la catastrophe et l’aide humanitaire américaine ; les États-Unis ont annoncé plus de 200 millions de dollars en aide aux inondations. Bhutto Zardari et Blinken se sont rencontrés à nouveau en septembre lors de la célébration officielle du 75e anniversaire des relations américano-pakistanaises au département d’État. La relation entre les deux homologues apparaît constructive ; il s’est concentré sur les secours et le redressement après l’été calamiteux des inondations au Pakistan et sur l’intensification de la coopération sur les questions économiques.
L’engagement et la diplomatie se poursuivent sur d’autres fronts : le conseiller du département d’État Derek Chollet et une délégation de hauts responsables du gouvernement américain se sont rendus au Pakistan en février 2023 pour soutenir les relations américano-pakistanaises. Le ministre pakistanais du commerce s’est rendu à Washington le même mois pour tenir une réunion dans le cadre du cadre de commerce et d’investissement américano-pakistanais – qui s’est tenue après sept ans – avec la représentante américaine au commerce, Katherine Tai. Toujours en février, un Délégation du Congrès américain dirigé par le chef de la majorité au Sénat, Chuck Schumer, s’est rendu au Pakistan pour discuter du « partenariat élargi qui comprend le commerce, l’investissement, la sécurité régionale et les efforts de rétablissement après les inondations ». Le Pakistan a également été le seul le plus grand destinataire de vaccins COVID en provenance des États-Unis depuis 2021.
Défense et liens militaires
La direction militaire au Pakistan a connu une transition majeure l’automne dernier, avec le chef d’état-major de l’armée, le général Qamar Javed Bajwa, quittant son poste après six ans (suite à une prolongation). Il s’est rendu à Washington en octobre avant la fin de son mandat et rencontré Secrétaire à la Défense Lloyd Austin. Et le commandant du Commandement central des États-Unis, le général Michael Kurilla, s’est rendu au Pakistan pour réaffirmer les liens de sécurité après la prestation de serment du nouveau chef d’état-major de l’armée, le général Asim Munir.
La relation historique de défense et de sécurité se poursuit (bien qu’elle ne soit plus l’intégralité de la relation bilatérale). En septembre, le gouvernement américain a informé le Congrès d’un projet de vente militaire étrangère de 450 millions de dollars pour entretenir la flotte pakistanaise d’avions de chasse F-16. La relation de sécurité comprend également un accent clé sur le contre-terrorisme et le renseignement qui englobe vraisemblablement un arrangement à l’horizon sur l’Afghanistan – mais cet aspect spécifique reste entouré de secret. Le directeur de la CIA, Bill Burns, s’est rendu deux fois au Pakistan en 2021 : une fois lors d’une visite inopinée en avril, puis une autre fois après le retrait en septembre.
Ce qui limite la relation
Le Pakistan se trouve dans une situation très différente de celle où son gouvernement a lancé une réinitialisation géoéconomique au début de 2021. Il est maintenant embourbé dans une crise politique et économique, virant dangereusement près du défaut de paiement. Pour l’instant, sa situation économique en spirale et ses problèmes internes limitent son attrait en tant que partenaire américain.
La méfiance née des quatre dernières décennies du triangle américano-pakistanais prendra du temps à être surmontée, malgré les tentatives des deux parties au cours de la dernière année pour élargir les relations. Et tandis que l’Afghanistan ne définit plus la relation des États-Unis avec le Pakistan, l’approche de l’administration Biden envers ses autres voisins, la Chine et l’Inde, la restreint. La concurrence féroce de l’administration avec la Chine, alliée de longue date du Pakistan ; son partenariat croissant avec l’Inde, l’ennemi du Pakistan ; et sa focalisation sur l’Indo-Pacifique (qui exclut le Pakistan) a conduit à un changement de priorité loin du Pakistan. Le Pakistan a longtemps déclaré qu’il ne voulait pas que ses relations avec les États-Unis et la Chine soient considérées comme une somme nulle, et les États-Unis ont reconnu qu’ils ne considéraient pas leurs relations avec l’Inde et le Pakistan comme une somme nulle. Pourtant, l’approche américaine de ces deux voisins pakistanais semble, à ce stade, imposer des contraintes sur les limites de la relation américano-pakistanaise.
Ce n’est pas nécessairement le cas : comme je l’ai longtemps soutenu, le Pakistan, le cinquième plus grand pays du monde et une nation dotée de l’arme nucléaire, devrait être vu par les États-Unis selon ses propres termes et non à travers le prisme de ses voisins. . Une épaule froide risque de pousser le Pakistan plus loin vers la Chine – ce qui n’est ni une issue inévitable ni souhaitable pour les États-Unis. De plus, les multiples crises du Pakistan – instabilité politique, malaise économique et insécurité croissante – justifient un engagement américain plus important, pas moins, et certainement plus que la politique d’engagement fracturé des États-Unis de l’administration actuelle.
