Avant de voter sur la législation, les membres du Congrès reçoivent généralement une estimation des coûts, ou un score, pour cette législation du Congressional Budget Office. Ce score fournit la meilleure estimation des analystes non partisans du CBO de la façon dont la législation affectera le déficit budgétaire fédéral.
Une estimation des coûts est une information utile pour les législateurs, mais elle ne représente qu’un côté de l’équation. Des coûts sont engagés pour fournir des avantages, mais les membres du Congrès reçoivent rarement une analyse pour évaluer qui bénéficiera des factures et de combien. Actuellement, sans aucune exigence pour ce type d’analyse, les membres du Congrès doivent trop souvent voter sur la législation avec une analyse formelle des coûts mais avec seulement une analyse informelle ou aucune analyse des avantages.
Aujourd’hui, les représentants Ro Khanna (D-CA) et Dean Phillips (D-MN) à la Chambre des représentants des États-Unis et les sénateurs Elizabeth Warren (D-MA) et Michael Bennet (D-CO) au Sénat ont présenté le CBO FAIR Loi de notation. La loi proposée représenterait une avancée majeure pour le processus législatif en demandant au Congressional Budget Office de préparer des analyses de répartition par race et par revenu pour toutes les lois ayant des effets budgétaires substantiels. En bref, ces analyses fourniraient aux membres du Congrès la meilleure estimation des analystes du CBO sur la façon dont la législation affecterait différents groupes de personnes – des informations essentielles pour évaluer qui en bénéficierait. (Voir Figure 1.)
Figure 1
Le besoin de mieux comprendre comment la législation affecterait différents groupes de personnes est évident dans les niveaux élevés d’inégalité aux États-Unis. En 2019, avant le début de la pandémie de coronavirus, la richesse médiane des familles blanches était de 188 200 $, tandis que la richesse médiane des familles noires n’était que de 24 100 $ et la richesse médiane des familles hispaniques de seulement 36 100 $. Les familles du 1 % supérieur de la répartition des revenus représentaient 20 % du revenu, et les familles du 1 % supérieur de la répartition des richesses représentaient 33 % de l’ensemble du patrimoine.
La pandémie de coronavirus a exacerbé, et a été elle-même exacerbée par, ces disparités. Les pertes d’emplois, par exemple, étaient concentrées chez les travailleurs à bas salaire. Les taux de chômage des travailleurs noirs et des travailleurs hispaniques restent systématiquement plus élevés que les taux de chômage des travailleurs blancs depuis le début de la pandémie il y a plus d’un an.
Si elle est promulguée, la CBO FAIR Scoring Act garantirait que les membres du Congrès reçoivent les analyses de distribution dont ils ont besoin pour faire des choix politiques éclairés à la lumière de ces disparités économiques. Il préciserait quels projets de loi réduiraient les disparités économiques et quels projets de loi les augmenteraient. Et cela servirait de contrôle indépendant des affirmations parfois inexactes des décideurs politiques sur les bénéficiaires de leurs politiques.
Cas particuliers où l’analyse de la distribution serait utile dans la législation
Les lois que le Congrès a déjà adoptées en réponse à la pandémie en cours soulignent l’importance de cette exigence. Lorsque le Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security, ou CARES, Act, a été adopté en mars 2020, le Congressional Budget Office a estimé son coût à 1,7 billion de dollars et a produit des rapports ultérieurs sur la ventilation détaillée de ces coûts par programme. Mais où est passé l’argent ? A qui profite cette législation ? Le Congressional Budget Office n’a pas répondu à cette question de manière exhaustive.
Dans une exception notable, cependant, le Comité mixte sur la fiscalité a produit une analyse de répartition d’une seule disposition de la loi – un assouplissement des limites sur la déductibilité fiscale de certaines pertes d’entreprise. La conclusion de l’analyse selon laquelle cette disposition offrait des avantages financiers importants presque exclusivement aux Américains les plus riches a attiré une attention considérable et a confirmé l’intérêt pour l’analyse de la distribution parmi les législateurs et le public. (Voir Figure 2.)
Figure 2
Le Congrès révise fréquemment la législation en raison des estimations de coûts du CBO ou conçoit des projets de loi pour s’adapter à certains objectifs de dépenses en tenant compte des estimations du CBO. Avec des analyses de distribution plus fréquentes, le Congrès pourrait également affiner la législation en réponse aux analyses de distribution. Le Congrès voudra peut-être réviser un projet de loi si une analyse officielle du CBO montre que cela creuserait les écarts de revenus entre les races, ou si presque tous les avantages reviennent aux riches, comme dans l’exemple ci-dessus.
Par exemple, le président Joe Biden et les démocrates du Sénat proposent actuellement un projet de loi qui inclura des investissements massifs dans l’économie américaine, mais la couverture médiatique du projet de loi se concentre massivement sur ses coûts, plutôt que sur son contenu et ses avantages. Le projet de loi inclura une extension de l’extension du crédit d’impôt pour enfants récemment promulguée, ou allocation pour enfant, qui fournit des chèques mensuels de 250 $ à 300 $ par enfant à la plupart des familles aux États-Unis. Des analyses extérieures montrent que cela réduira la pauvreté des enfants de près de 50 pour cent, mais le marqueur officiel du Congrès ne peut analyser que les coûts du projet de loi, pas ses avantages, privant le Congrès d’informations cruciales avant de voter.
Une exigence selon laquelle le Congressional Budget Office effectue des analyses de distribution de toutes les lois ayant des effets budgétaires substantiels s’appuierait sur la pratique informelle existante. À l’heure actuelle, les analyses de répartition ne sont effectuées que sur une base discrétionnaire par le Congressional Budget Office et le Congressional Joint Committee on Taxation. L’application la plus courante est la législation fiscale. En effet, le JCT a fourni au Congrès un ensemble d’analyses de répartition par revenu lors de l’examen du Tax Cuts and Jobs Act en 2017, et des groupes de réflexion tels que le Tax Policy Center produisent régulièrement des analyses de répartition pour les propositions fiscales. (Voir la figure 3.)
figure 3
Pourtant, il n’y a aucune exigence que les analyses de distribution soient fournies – et l’absence d’une telle exigence est apparente dans l’incohérence avec laquelle elles sont produites. Le Congressional Budget Office a préparé des estimations de coûts révisées pour la Tax Cuts and Jobs Act en avril 2018, par exemple, mais il n’a pas préparé d’analyses de distribution révisées lorsqu’il l’a fait.
De plus, il n’y a aucune tradition de fournir des analyses de distribution par race ni par le Congressional Budget Office ni par le Joint Committee on Taxation. L’Institute on Taxation and Economic Policy, en collaboration avec Prosperity Now, a produit une analyse de répartition par race pour la Tax Cuts and Jobs Act, mais aucune analyse similaire n’a été produite par les marqueurs officiels.
Analyse de la distribution dans le milieu universitaire
Il existe une longue tradition d’analyse de la distribution dans le contexte fiscal, mais elle est sous-utilisée dans d’autres contextes. L’application d’une logique distributive à ces programmes est cependant de plus en plus présente dans les travaux universitaires. Des recherches récentes menées par les économistes Nathan Hendren et Ben Sprung-Keyser de l’Université Harvard ont appliqué la même logique économique qui sous-tend les analyses de la répartition des impôts à une gamme de programmes de dépenses, des programmes d’éducation et de formation à l’assurance-chômage, exactement le genre de domaines qui en bénéficient rarement. lentille dans le processus politique.
Cette récente recherche universitaire utilise non seulement les techniques d’analyse de la distribution pour examiner les impacts des politiques pour un plus large éventail de programmes, mais clarifie également davantage pourquoi de telles analyses devraient être centrées sur l’examen des politiques publiques.
L’impact de la législation sur le déficit budgétaire fédéral peut être mesuré en dollars et en cents, mais il n’existe pas de mesure unique qui rende compte de l’impact sur toutes les personnes touchées. Ce travail universitaire de Hendren et Sprung-Keyser souligne que l’impact direct sur les personnes et les familles est une mesure précise de la façon dont il affecte leur bien-être. Les travaux antérieurs de Hendren expliquent en détail pourquoi ces impacts directs répondent à cette question. Et Greg Leiserson, anciennement d’Equitable Growth, a formalisé une logique similaire dans le cas particulier de l’analyse de la distribution de la législation fiscale.
Avec les impacts des politiques sur les personnes et les familles en main, les analystes doivent faire des choix sur la façon de regrouper et de comparer ces impacts pour illustrer ce que fait la législation d’une manière plus accessible. Et c’est à cette étape qu’intervient le besoin d’une perspective distributionnelle.
Les analyses de distribution produites par le Congressional Budget Office et le Joint Committee on Taxation dans le passé se concentraient sur différents impacts par revenu, mais le CBO FAIR Scoring Act exige des analyses de distribution à la fois par revenu et par race. Ainsi, les analyses ne rapporteront pas seulement comment la législation affecte les personnes à différents niveaux de revenu, mais aussi comment elle affecte les familles noires et les familles d’origine hispanique.
Cet aspect de la proposition législative s’appuie sur des recherches antérieures de Mehrsa Baradaran, professeur à l’Université de Californie, Irvine School of Law, qui propose de demander au Congressional Budget Office d’évaluer comment les propositions affecteraient l’écart de richesse raciale. Et un commentaire récent d’Andre Perry de la Brookings Institution et de Darrick Hamilton, directeur de l’Institute for the Study of Race, Stratification and Political Economy à la New School, soutient de la même manière que le Bureau de la gestion et du budget de la Maison Blanche devrait développer un moyen de notation des propositions pour l’équité raciale.
Une meilleure information donnera de meilleurs résultats
De nombreuses inégalités aux États-Unis sont le résultat de choix politiques. Tout comme nous devons déterminer qui bénéficie de la croissance économique à l’échelle de l’économie – une mesure de croissance équitable appelée PIB 2.0 – les législateurs doivent être en mesure de déterminer qui bénéficie de la législation spécifique qu’ils adoptent.
Les politiques publiques peuvent exacerber les inégalités économiques, et elles peuvent aussi les réduire. Si les membres du Congrès doivent adopter des politiques qui favorisent une croissance généralisée plutôt que des politiques qui entraînent une augmentation de la pauvreté et une croissance inégale, il est alors essentiel qu’ils reçoivent une analyse de l’impact distributif des politiques au cours du processus législatif, lorsque cela peut éclairer leur décision. fabrication. Le CBO FAIR Scoring Act des représentants Khanna et Phillips et Sens. Warren et Bennet exigerait exactement cela et représenterait donc une amélioration spectaculaire du processus législatif.
