Environ un an après que le président Trump a publiquement excoré le Pakistan pour «mensonges et tromperies» et interrompu l'aide à la sécurité au début de 2018, le pays est devenu le troisième acteur clé des pourparlers de paix américano-talibans. Ce fut un changement de fortune rapide, même par rapport aux hauts et aux bas typiques du Pakistan avec les États-Unis. En février 2020, lorsque l'accord de paix américano-taliban a été signé, le Pakistan s'était non seulement propulsé dans les bonnes grâces de l'Amérique, mais il testait une nouvelle approche ambitieuse de la politique étrangère, en espérant qu'il pourrait commencer à se défaire de son image d'État. associée à la terreur. La pandémie a interrompu quelque peu cette nouvelle phase, car le Pakistan et d'autres pays ont dû se replier sur eux-mêmes, mais cela peut être temporaire.
Un retour à la pertinence
Lorsque Zalmay Khalilzad a été nommé envoyé américain au processus de paix en Afghanistan en septembre 2018, les Pakistanais étaient inquiets. Khalilzad, ancien ambassadeur des États-Unis en Afghanistan, était connu pour son scepticisme à l'égard du Pakistan. Au cours de l’année et demie suivante, presque chacun des voyages de Khalilzad dans la région comprenait une visite à Islamabad.
En retraçant ses déclarations au fil du temps, vous pouvez voir sa dépendance à l'égard du Pakistan augmenter et son ton s'adoucir. À bien des égards, le Pakistan était particulièrement bien placé pour tirer parti de la structure en deux phases du processus de paix – les talibans ont refusé de négocier avec Kaboul jusqu'à ce qu'un accord américano-taliban soit signé – en raison des relations du Pakistan avec les États-Unis et les talibans. Il semble l'avoir fait de manière magistrale, produisant le mollah Baradar, le chef adjoint des talibans qui avait été détenu au Pakistan, et se livrant à des manœuvres en coulisses que les États-Unis ont maintes fois reconnues (et appréciées). Le Pakistan a aidé à amener les talibans à la table, ce qui a finalement abouti à un accord. Le ministre pakistanais des Affaires étrangères, Shah Mehmood Qureshi, était présent lors de la signature de l'accord de paix à Doha le 29 février, félicitant chaleureusement les deux parties.
Peut-être qu'un accord aurait été signé de toute façon. Les talibans ont obtenu tout ce qu'ils voulaient, assurant – à ses yeux – une reddition américaine pour un minimum absolu de promesses. Le président Trump, quant à lui, avait l'intention de quitter l'Afghanistan et voulait un accord avant les élections. Cela peut jeter le doute sur ce que le Pakistan a fait, ou pourquoi. Quoi qu'il en soit, le Pakistan était finalement assis à la table aux côtés des deux parties à l'accord. S'inquiétant depuis longtemps des autres acteurs en Afghanistan, principalement l'Inde – en effet, ses calculs sur l'Afghanistan sont précisément basés sur cette inquiétude – c'est exactement ce que le Pakistan voulait.
Les relations entre Trump et le Premier ministre pakistanais Imran Khan ont connu un début quelque peu difficile. Quelques mois après l'élection de Khan en juillet 2018, les deux populistes ont échangé une guerre des mots sur Twitter concernant l'aide américaine au Pakistan et le rôle du pays dans la guerre contre le terrorisme. Mais en décembre, peu de temps après le premier voyage de Khalilzad dans la région en tant qu'envoyé américain, Trump avait écrit à Khan une lettre lui demandant son aide dans le processus de paix en Afghanistan. Il y avait une convergence d'intérêts clé du côté pakistanais: Khan s'est longtemps opposé à une présence militaire américaine en Afghanistan et a favorisé un règlement négocié avec les talibans; l'armée pakistanaise, quant à elle, a reconnu qu'un taliban ascendant signifiait que tout accord de partage du pouvoir accompagnant un accord de paix serait probablement conforme à la vision du Pakistan de la « profondeur stratégique » en Afghanistan (c'est-à-dire un gouvernement ami du Pakistan en Afghanistan). Ces facteurs ont incité le Pakistan à aider les talibans afghans à prendre la parole. En janvier 2019, le sénateur Lindsay Graham s'est rendu au Pakistan et a rencontré Khan pour parler de «réconciliation avec les talibans. »
Graham a ensuite ouvert la voie à la rencontre de Khan et Trump. Ils l'ont personnellement lancé lors de leur réunion à la Maison Blanche en juillet 2019, et se sont réunis à plusieurs reprises depuis, y compris en marge de l'Assemblée générale des Nations Unies et au Forum économique mondial de Davos. La relation semble avoir été réinitialisée.
Ambitions de politique étrangère
En même temps que le Pakistan se rendait utile aux États-Unis en Afghanistan, le président Trump a atténué sa rhétorique qualifiant le Pakistan d'État terroriste. Le Pakistan a également reçu un renflouement du FMI et son statut auprès du Groupe d'action financière – un organisme de surveillance international – est resté constant à un niveau d'avertissement «gris».
Un Pakistan plus confiant a commencé à essayer une nouvelle approche ambitieuse et proactive de sa politique étrangère. À l'automne 2019, après avoir rencontré Trump aux Nations Unies, Khan a proposé de faire la médiation entre l'Arabie saoudite et l'Iran. Le Pakistan a longtemps équilibré ses relations entre ces deux pays, mais s’insérant au milieu de façon si publique et délibérément suggérée une nouvelle approche.
Après l'assassinat américain du commandant iranien Qassem Soleimani en janvier, le Pakistan n'a pas tardé à s'insérer diplomatiquement dans le conflit américano-iranien. Khan a dit qu'il serait heureux de servir de médiateur; le chef d'état-major a appelé à une « retenue maximale » et à une désescalade lors d'un appel téléphonique avec le secrétaire d'État Mike Pompeo, et à peu près la même chose lors d'un appel téléphonique avec le secrétaire à la Défense Mark Esper; et le ministre des Affaires étrangères Qureshi s'est rapidement rendu en Arabie saoudite, en Iran et aux États-Unis.
Les efforts du Pakistan à l'époque semblaient évoquer la politique étrangère du pays sous le Premier ministre Zulfiqar Ali Bhutto dans les années 70, avec ses principes de non-alignement et une relation spéciale avec les pays musulmans.
Alors que le pays commençait à faire face aux retombées économiques et sanitaires de la pandémie, Khan a lancé un appel, au nom de tous les pays en développement, aux pays industrialisés et aux institutions multilatérales pour alléger la dette. Le G-20 et le Fonds monétaire international ont convenu de suspendre tous les paiements de la dette des pays en développement pendant le reste de l'année. Le gouvernement de Khan a proclamé cela comme une victoire, affirmant que Khan avait mené la charge des secours au nom d'autres pays en développement.
Et la Chine et l'Inde? Avec la Chine, le plus proche allié du Pakistan, les relations du Pakistan restent constantes. Avec l'Inde, le Pakistan s'est limité à une rhétorique stridente depuis la révocation de l'autonomie du Cachemire, et pas plus; néanmoins, les tensions à la frontière sont vives.
La question qui demeure est la suivante: l’approche du Pakistan à l’égard des groupes militants – les Haqqanis en particulier – changera-t-elle substantiellement? Les soupçons, après le 11 septembre, sur le double jeu notoire du Pakistan – donner asile aux terroristes tout en coopérant à la lutte contre le terrorisme avec les États-Unis – sont profonds. Pour répondre à cela, il vaut la peine de comprendre ce que le Pakistan veut en Afghanistan.
Ce que le Pakistan veut en Afghanistan
Il y a deux choses que le Pakistan fait ne pas veulent en Afghanistan. Le premier est un retrait américain précipité. Pour le Pakistan, cela évoque la période qui a suivi la guerre soviéto-afghane, qui a alimenté son sentiment d'abandon et son discours, ouvrant la voie à de nombreux comportements destructeurs du Pakistan.
Le Pakistan ne veut pas non plus d'un gouvernement hostile à Kaboul – pour être précis, il ne veut pas d'un gouvernement plus amical avec l'Inde qu'avec le Pakistan. Et ce n'est un secret pour personne qu'il a eu une relation difficile avec le gouvernement afghan actuel.
Ainsi, on pourrait supposer que le Pakistan souhaite qu'une sorte d'accord de partage du pouvoir émerge en Afghanistan. Si les talibans ont un rôle suffisamment important, le gouvernement est probablement plus favorable au Pakistan. Mais je voudrais mettre en garde contre l'hypothèse que le Pakistan veut que les Talibans contrôlent complètement l'Afghanistan. D'une part, la relation du Pakistan avec les Taliban n'est pas transparente. Deuxièmement, le Pakistan ne veut pas d'un émirat islamique dans la veine de l'Afghanistan des années 1990 à sa frontière occidentale. Cela n'a pas bien fonctionné pour le Pakistan – et une séquence d'événements l'a conduit à devenir la cible de la terreur pendant des années.
À certains égards, le statu quo fonctionne pour le Pakistan. Il cherche à maintenir son statut d'acteur clé sous une forme ou une autre au cours de la deuxième phase des pourparlers Taliban-Kaboul, avec un lent retrait américain. Bien entendu, ce statut n’est pas garanti lors des pourparlers intra-afghans, étant donné les relations difficiles du Pakistan avec Kaboul. Mais son chef d'état-major, le général Qamar Javed Bajwa, s'est récemment rendu à Kaboul, rencontrant à la fois le président Ashraf Ghani et le chef du Haut Conseil pour la réconciliation nationale, Abdullah Abdullah, et ces relations semblent s'être améliorées à certains égards.
Une route vers la rédemption?
Est-ce que tout cela changera le calcul fondamental du Pakistan à long terme ou modifiera les impératifs stratégiques qui l'ont conduit à s'appuyer sur des mandataires militants? Le Pakistan abandonnera-t-il finalement son soutien au réseau Haqqani? La réponse courte est qu’elle n’a pas encore prouvé qu’elle le sera. Le Département d'État, dans ses derniers rapports nationaux sur le terrorisme, note que les Haqqanis et les talibans afghans ont toujours un refuge au Pakistan.
Le Pakistan aurait besoin d'une redéfinition complète de sa politique pour abandonner ses insécurités (existentielles) (vis-à-vis de l'Inde, qui le conduisent à « investir » dans des mandataires militants à la fois à ses frontières occidentale et orientale). C'est plus facile à dire qu'à faire, car l'armée se nourrit de ces insécurités. Tant que l'armée, le principal architecte de la politique étrangère jihadiste du Pakistan à ce jour, reste l'institution la plus puissante du Pakistan, il est difficile de prétendre que quelque chose changera. De façon inquiétante, l'armée pakistanaise a considérablement renforcé son emprise sur le gouvernement civil au cours des deux dernières années. Au niveau national, il réprime de plus en plus la dissidence. Et les lois et les politiques éducatives du Pakistan qui ont donné lieu à l’extrémisme au niveau national restent intactes. Son Premier ministre, lui aussi, s'engage dans des récits sympathiques aux groupes terroristes; il l'a fait à nouveau le 25 juin, lorsqu'il a qualifié de façon alarmante Oussama ben Laden de martyr.
Mais le Pakistan a également profité des avantages d'être de retour à la table, et il veut vraiment perdre son image associée au terrorisme. Elle sait que la répression contre les groupes terroristes apporte des avantages économiques et de faible puissance – directement, via son statut auprès du Groupe d'action financière, et plus largement également. En fin de compte, si les avantages de cette nouvelle approche commencent à l'emporter sur les avantages nets que le Pakistan perçoit en couvrant ses paris et en s'appuyant sur des mandataires militants, les politiques à long terme du Pakistan pourraient lentement commencer à changer.
Ce que les États-Unis peuvent faire
Les États-Unis peuvent la pousser sur cette voie en augmentant à la fois les coûts des anciens comportements du Pakistan et les avantages de ses nouveaux. La manière la plus évidente de procéder en un seul geste aurait été de conditionner le siège du Pakistan à la table des négociations sur l'Afghanistan, dénonçant définitivement les Haqqanis, avec preuve – mais cela ne s'est pas produit. À l’avenir, le statut du Groupe d’action financière pakistanaise devrait être plus étroitement lié à celui-ci, lui permettant de rompre ses liens avec les Haqqanis. Et deux carottes potentielles sont le meilleur pari pour encourager un bon comportement de la part du Pakistan: Premièrement, le Pakistan apprécie et suit de près tout langage diplomatique positif et l'attention qu'il reçoit des États-Unis, de sorte que le Département d'État et la Maison Blanche devraient féliciter le Pakistan quand il se comporte bien ( comme l’a fait l’administration Trump dans une certaine mesure). Le Pakistan a indiqué, par exemple, sa « déception » face aux rapports par pays récemment publiés par le Département d’État sur le terrorisme, notamment en déclarant que le rapport n’avait pas reconnu l’ampleur de son aide au processus de paix en Afghanistan. Deuxièmement, au-delà de l'aide, le Pakistan souhaite accroître ses échanges avec les États-Unis. Trump a promis beaucoup plus de commerce avec le Pakistan lors de sa première rencontre avec Khan. Les États-Unis peuvent désormais conditionner tout commerce élargi au bon comportement du Pakistan. Et le gouvernement américain devrait être absolument clair avec le Pakistan sur les comportements qu'il récompense et sur ce qu'il punit.
