Les politiques de soutien à l’agriculture fournissent plus de 800 milliards de dollars par an en transferts dans le monde. Ces politiques englobent un large éventail d’instruments gouvernementaux pour soutenir le secteur agricole, qui sont généralement financés par les contribuables et les consommateurs. Il s’agit notamment des subventions «couplées» destinées à inciter les producteurs à accroître leur production, des «subventions découplées» qui évitent de déplacer les incitations à la production et des mesures de soutien des prix du marché telles que les barrières tarifaires et non tarifaires. Bon nombre de ces politiques ont facilité la réduction de la faim et de la pauvreté, mais elles ont également favorisé des systèmes de production agricole qui menacent la durabilité environnementale en raison de l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre et de l’expansion de l’utilisation des terres. De plus, en abaissant le coût des céréales, ils ont biaisé les habitudes de consommation vers des régimes riches en calories et pauvres en micronutriments. L’analyse basée sur la modélisation mondiale (voir figure 1 ci-dessous) suggère que si les gouvernements réorientaient une partie de leur soutien agricole vers des investissements dans les innovations vertes et les infrastructures rurales, il y aurait des améliorations simultanées dans la réduction des émissions, le changement d’affectation des terres, la productivité agricole, les niveaux de pauvreté, et résultats nutritionnels.
Pourtant, compte tenu de tous ces avantages potentiels, pourquoi est-il si difficile pour les gouvernements de réformer ces politiques ? Bref, de la politique. Réaliser ces gains grâce à la réaffectation n’est possible que grâce à une action coordonnée au niveau international, mais la réalisation de cette action implique également de surmonter la résistance nationale. Les résultats qui seront socialement optimaux pour la planète à long terme nécessitent des changements de politique qui peuvent faire face à une résistance considérable à court terme, surtout si certains groupes – des agriculteurs aux politiciens en passant par l’industrie privée – perçoivent qu’ils peuvent perdre ou faire face à des difficultés considérables. les frais d’ajustement. Dans un nouveau document de recherche, nous examinons certains des défis d’économie politique liés à la réorientation du soutien à l’agriculture, soulignons leur rôle dans les processus de réforme de plusieurs études de cas et proposons des lignes directrices générales à prendre en compte par les gouvernements et les acteurs du développement poursuivant un programme de réforme.
En particulier, nous mettons en évidence quatre ensembles de facteurs qui interagissent pour déterminer les voies de réforme : les intérêts, les idées et les informations, les institutions et les caractéristiques des politiques. Les intérêts font référence aux avantages matériels que différents groupes recherchent d’une politique, qu’il s’agisse de votes, de bénéfices ou de sécurité d’emploi. Des idées, telles que le rôle du marché par rapport à l’État ou l’autosuffisance alimentaire par rapport à la diversité alimentaire, imprègnent souvent la prise de décision et influencent les intérêts. De même, les informations dérivées d’analyses empiriques, des médias ou de la diffusion de politiques à partir d’autres contextes peuvent, comme les idées, amener les groupes d’intérêt et les acteurs politiques à mettre à jour leurs préférences. Institutions – qu’elles soient économiques (par exemple, groupes d’agriculteurs, lobbies d’entreprises, organisations multilatérales) ou politiques (par exemple, type de régime, règles électorales, fédéralisme) – structure dont les intérêts, les idées et les informations gagnent du terrain auprès des décideurs et façonnent les perspectives de mise en œuvre. Enfin, les politiques présentent différentes caractéristiques, notamment la visibilité auprès du public, le temps requis pour démontrer l’impact et la concentration ou la diffusion des coûts et des avantages.
Graphique 1. Implications mondiales de la réaffectation du soutien agricole interne
(% de variation par rapport aux projections de référence pour 2040)
Source : Banque mondiale et IFPRI (2022).
Remarque : les barres vertes indiquent un mouvement vers des objectifs sociétaux ; les barres orange/rouge indiquent un éloignement des objectifs sociétaux.
Ces facteurs ont été collectivement importants pour comprendre les expériences de réforme des politiques de soutien agricole dans des pays comme l’Inde, l’Union européenne (UE) et les États-Unis.
- Réforme de la PAC dans l’UE
La politique agricole commune (PAC) de l’UE, un programme à grande échelle de soutien à la production agricole, a été mise en œuvre pour la première fois dans les années 1960 et a résumé des idées de longue date, comme la primauté de l’autosuffisance alimentaire. Il a également fourni un cadre au sein duquel de puissantes organisations agricoles pouvaient exercer des pressions contre la concurrence sur les marchés intérieurs et extérieurs. Diverses pressions au cours des décennies qui ont suivi ont stimulé plusieurs réformes, notamment les crises de sécurité alimentaire et de bien-être dans les années 1990, l’adhésion de pays d’Europe de l’Est dotés d’importants secteurs agricoles dans les années 2000 et l’opposition croissante à la PAC de la part d’autres partenaires commerciaux au sein de l’Organisation mondiale du commerce. Les changements institutionnels au sein de l’UE, y compris la suppression de l’exigence d’un accord unanime des États membres, ont sapé le droit de veto des opposants à la réforme, contribuant au découplage des subventions agricoles des décisions de production. Plus récemment, l’UE a poursuivi une stratégie de la ferme à la fourchette, qui comprend des paiements aux agriculteurs conditionnels à une utilisation réduite de pesticides et d’engrais, un passage à des pratiques agricoles biologiques et l’adoption de nouvelles technologies qui réduisent les émissions de GES provenant de l’agriculture. Cependant, la récente inflation des prix des denrées alimentaires générée par la guerre en Ukraine a ravivé la pression des lobbys des agriculteurs et de l’agro-industrie, ainsi que de certains partis politiques contre les politiques environnementales qui réduiraient la productivité. - Conséquences imprévues des politiques sur les biocarburants aux États-Unis
Les politiques américaines sur les biocarburants visaient initialement à remplacer les carburants à base de pétrole et les additifs à base de plomb, et elles étaient soutenues par une coalition d’agriculteurs et de producteurs d’éthanol qui souhaitaient conjointement augmenter la demande pour leurs produits. Un crédit d’impôt, puis un mandat sur les biocarburants qui exigeait de mélanger de l’éthanol à base de maïs et d’autres biocarburants dans le carburant – connu sous le nom de norme sur les carburants renouvelables (RFS) – ont été utilisés pour augmenter les incitations à la production de biocarburants. Pourtant, plusieurs conséquences imprévues sont apparues, notamment l’augmentation des émissions liées au changement d’affectation des terres nécessaires à la culture de cultures bioénergétiques, contribuant aux récentes estimations selon lesquelles l’éthanol américain a une intensité de GES plus élevée que l’essence à base de pétrole. Malgré des dizaines de projets de loi déposés pour réformer ou abroger la norme sur les carburants renouvelables, celle-ci reste politiquement difficile à modifier, les partisans la considérant comme importante à la fois pour les agriculteurs et la sécurité nationale en augmentant l’indépendance énergétique. Dans un cas d’étranges compagnons de lit, des coalitions opposées incluent à la fois l’industrie pétrolière et les écologistes. - Défis de la réforme du marché en Inde
En mai 2020, le gouvernement fédéral indien a annoncé trois grandes réformes du marché visant à réduire les interventions gouvernementales dans le secteur agricole. Ces réformes – présentées dans le cadre d’une stratégie plus large visant à doubler les revenus ruraux – consistaient notamment à autoriser les agriculteurs à vendre en dehors des marchés de gros réglementés par le gouvernement, à déréglementer certains produits afin qu’ils n’aient plus à être exposés à des limites de stockage et à permettre aux agriculteurs de s’engager dans des systèmes de prix contractuels avec des agro-transformateurs privés plutôt que de s’engager uniquement avec des agences gouvernementales. Cette dernière était considérée comme particulièrement importante pour les producteurs de fruits et légumes périssables. Pourtant, les réformes ont été fortement opposées non seulement par des syndicats bien organisés de petits exploitants agricoles dans les principaux États producteurs de blé – dont beaucoup craignaient que les réformes ne permettent la domination de l’agro-industrie à grande échelle – mais aussi par les gouvernements des États qui craignaient de perdre les revenus perçus comme sanctions. contre ceux qui vendent en dehors des marchés gérés par le gouvernement. La méfiance à l’égard des intentions du gouvernement fédéral et le mécontentement face à la rapidité avec laquelle les politiques ont été annoncées pendant la pandémie de Covid-19 ont généré des mois de protestations dans le pays qui ont finalement contraint le gouvernement à faire marche arrière.
La réforme des politiques agricoles est souvent intensément politique en raison de la centralité du secteur pour la consommation alimentaire, les moyens de subsistance et même l’identité culturelle. En 2022, l’opposition des agriculteurs aux réformes agricoles proposées est apparue dans plusieurs parties du monde, notamment au Sri Lanka où une interdiction des engrais inorganiques a été mise en œuvre à la hâte puis abandonnée, aux Pays-Bas où le gouvernement a proposé de réduire les émissions d’azote pour l’industrie agricole, en Nouvelle-Zélande où une taxe sur les émissions agricoles est envisagée. Compte tenu de cette controverse, notre document contient des enseignements plus importants pour la poursuite des efforts visant à atteindre les ODD par le biais de réformes dans l’agriculture et d’autres secteurs. Notamment, les chocs ouvrent certaines fenêtres d’opportunités et en ferment d’autres, et les politiques peuvent générer leurs propres dépendances et conséquences imprévues. Dans le même temps, il est primordial de renforcer la confiance avec les parties prenantes concernées, d’éviter les changements de politique rapides et non participatifs et d’identifier les coalitions favorables à la réforme qui peuvent aider à maintenir l’élan même lorsque d’autres crises émergent.
Des efforts substantiels pour réformer le soutien à l’agriculture afin d’améliorer la santé planétaire et humaine nécessitent une coordination internationale dans un cadre commun, les transferts financiers et technologiques bénéficiant aux pays ayant le moins de moyens de se réorienter. Pourtant, anticiper les sources possibles de résistance politique intérieure – et calibrer les options et processus politiques en conséquence – est une première étape nécessaire.
