En l’espace d’un peu plus d’une décennie, le gouvernement fédéral a fourni à deux reprises des mesures de relance budgétaire d’urgence au système d’éducation public de la maternelle à la 12e année pour un coût de près d’un quart de billion de dollars. Premièrement, à la suite de la Grande Récession, l’American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) de 2009 a distribué près de 50 milliards de dollars aux écoles via les fonds de stabilisation fiscale de l’État (SFSF). Deuxièmement, en réponse à la pandémie de COVID-19, 190 milliards de dollars ont été fournis aux écoles par le biais de trois actes législatifs appelés collectivement fonds d’aide d’urgence pour l’enseignement primaire et secondaire (ESSER).
L’ARRA et l’ESSER visaient à résoudre différents problèmes éducatifs. L’ARRA a été adoptée au cours de la première année de la Grande Récession et a alloué près de 50 milliards de dollars aux États pour tenter de rétablir le financement de la maternelle à la 12e année aux niveaux d’avant la récession. Avec ESSER, les budgets des États ont été beaucoup moins touchés par le COVID-19 que prévu, avec des estimations initiales projetées à plus de 650 milliards de dollars, mais révisées à la baisse à environ 22 milliards de dollars. Cependant, l’effet de la pandémie sur les résultats d’apprentissage, tels que mesurés par les résultats des tests, a été énorme. En conséquence, l’ESSER stipule qu’une partie des fonds doit être utilisée pour compenser la perte d’apprentissage.
Dans un nouvel article, nous établissons des parallèles entre ces deux interventions fédérales historiquement sans précédent dans le secteur de l’éducation publique. Notre analyse porte sur trois questions :
- Les fonds fédéraux étaient-ils suffisants pour atteindre les objectifs politiques ?
- Les fonds ont-ils été alloués aux districts qui en avaient le plus besoin, tels que définis par les objectifs politiques ?
- Les fonds ont-ils été utilisés pour atteindre de prétendus objectifs politiques ?
Les fonds fédéraux étaient-ils suffisants pour atteindre les objectifs politiques ?
Bien que la Grande Récession ait techniquement commencé en 2007 et se soit terminée en 2009, son impact sur les finances de la maternelle à la 12e année a persisté tout au long de l’année universitaire 2013-14. Au cours de cette période, les dépenses de la maternelle à la 12e année ont diminué d’environ 223 milliards de dollars, même en tenant compte de l’ARRA, ce qui s’est traduit par une baisse d’environ 945 dollars par élève et par an. L’aide de l’ARRA a été principalement suffisante pour les trois premières années de la Grande Récession, compensant près de 100% des pertes de dépenses du district au cours des années scolaires 2008-09 et 2009-10 et environ 40% des pertes au cours de l’année scolaire 2010-11. Cependant, les dépenses de la maternelle à la 12e année ont continué de baisser tandis que l’aide de l’ARRA était pour la plupart épuisée. De 2011-2012 à 2013-2014, les dépenses de la maternelle à la 12e année ont diminué d’environ 1 400 $ par élève et par an, tandis que les fonds restants de l’ARRA étaient limités à 50 $ par élève et par an. Ces baisses persistantes des dépenses pendant la Grande Récession ont eu des effets délétères prévisibles sur la réussite des élèves.
Pour ESSER, notre sentiment est que les décideurs politiques n’ont pas pleinement pris en compte l’ampleur de la perte d’apprentissage qui a eu lieu pendant la pandémie et les coûts nécessaires pour compenser cette perte. Contrairement à d’autres travaux sur ce sujet, nous ne déterminons pas les coûts par élève sur la base d’un menu à la carte de services qu’un district scolaire peut acheter ; au lieu de cela, nous estimons combien d’argent serait nécessaire pour compenser complètement la perte d’apprentissage cumulée résultant de la pandémie. Pour arriver à une telle estimation, nous avons besoin : (i) de la baisse totale du rendement des élèves qui s’est produite pendant la pandémie de COVID-19 et (ii) du coût marginal de l’augmentation du rendement des élèves.
Les estimations de la perte d’apprentissage varient considérablement. À l’extrémité supérieure, une évaluation d’impact aux Pays-Bas a révélé qu’une année d’enseignement à distance aurait réduit les résultats des élèves à faible revenu et non à faible revenu de 0,48 ET et 0,35 ET, respectivement. D’autres estimations basées sur les candidats actuels montrent que le rendement des étudiants à faible revenu et non à faible revenu a diminué de 0,25 ET et 0,21 ET, respectivement.
Une méta-analyse récente des impacts causals des dépenses scolaires sur le rendement des élèves nous fournit le deuxième élément d’information. Les auteurs constatent qu’une augmentation de 1 000 $ des dépenses par élève par an augmente le rendement des élèves à faible revenu et non à faible revenu de 0,012 ET et 0,007 ET, respectivement.
Pour mettre ces estimations en perspective, il y a environ 11 millions d’enfants aux États-Unis dans la pauvreté. Si ces enfants perdaient en moyenne 0,48 ET de réussite – et si nous pensons que chaque 1 000 $ de dépenses supplémentaires par élève entraînerait environ 0,012 ET de gains scolaires dans notre contexte actuel (une hypothèse notable, même si ces fonds seraient plus ou moins efficace pour compenser la perte d’apprentissage induite par le COVID-19 n’est pas clair) – alors il en coûterait 40 000 $ par enfant pour récupérer les acquis perdus, soit 440 milliards de dollars au total. Cette valeur éclipse le total des fonds ESSER et n’inclut pas les 38,4 millions d’enfants non pauvres qui, selon des estimations plausibles, ont perdu entre 0,21 et 0,35 DS de réussite.
Notre article décrit à quoi cette estimation pourrait ressembler sous diverses hypothèses, mais le point principal est que ce n’est que sous certaines hypothèses très prudentes que les 189 milliards de dollars de fonds ESSER sont suffisants pour compenser le déclin de l’apprentissage des élèves que nous observons actuellement.
Des fonds fédéraux ont-ils été alloués à ceux qui en avaient le plus besoin?
Même avec un financement suffisant, il est important que l’aide fédérale soit allouée aux étudiants qui en ont besoin. Une caractéristique sous-estimée de l’ARRA et de l’ESSER est que les politiques ont été attribuées aux États et, en fin de compte, aux districts scolaires sur la base de règles de financement antérieures aux crises budgétaires actuelles. Par conséquent, les fonds fédéraux n’étaient pas bien alignés sur les objectifs politiques et fournissaient différents niveaux d’aide aux districts présentant des niveaux comparables de désavantage économique.
Dans le cas de l’ARRA, les fonds fédéraux ont été distribués aux États sur la base en grande partie des inscriptions de la maternelle à la 12e année, tandis que les États ont distribué les fonds de l’ARRA aux districts sur la base des contributions des États avant la récession. Par conséquent, nous avons montré dans des travaux antérieurs que l’aide de l’ARRA n’était pas distribuée aux districts ayant les plus fortes baisses de dépenses ; en effet, l’aide de l’ARRA n’était généralement pas corrélée aux pertes spécifiques aux districts, tant au niveau national que pour les États individuels. De plus, parce que les États ont tendance à dépenser plus d’argent dans les districts les plus défavorisés sur le plan économique, l’aide de l’ARRA a tendance à être allouée aux districts les plus pauvres. Dans le même temps, cependant, les États varient dans leur progressivité et, par conséquent, les districts présentant des niveaux comparables de désavantage économique ont reçu des montants d’aide ARRA très différents. Comme le montre le panneau de gauche de la figure 1 ci-dessous, dans certains États, les districts à faible revenu ont reçu 200 USD d’aide ARRA par élève et par an ; dans d’autres États, des districts tout aussi pauvres ont reçu jusqu’à 500 dollars d’aide ARRA par élève et par an.
Figure 1 : Aide ARRA et Titre I prévues par élève au 90e centile de pauvreté
Remarques: Dépenses ARRA prévues et revenus du Titre I par élève au 90e centile du désavantage économique. Les données sur les dépenses et les revenus proviennent du fichier fiscal NCES F-33, en utilisant les dépenses ARRA moyennes observées pour les années 2008-09 à 2013-14 et les revenus du Titre I observés pour 2017-18, l’année la plus récente disponible. Pour l’ARRA, le désavantage économique est mesuré à l’aide du repas gratuit ou à prix réduit, la mesure la plus utilisée par les États pour allouer une aide catégorielle. Pour le titre I, le désavantage économique est mesuré à l’aide de la pauvreté du district à partir de l’estimation du revenu et de la pauvreté dans les petites régions, la mesure utilisée par le gouvernement fédéral pour déterminer l’admissibilité. Les quantités prévues sont dérivées de modèles de coefficients aléatoires, qui permettent aux interceptions et aux pentes de varier d’un état à l’autre. Le 90e centile du désavantage économique est basé sur des données nationales.
Pour ESSER, l’histoire est similaire, mais les raisons sont différentes. ESSER a été distribué via les règles d’allocation du titre I, qui sont basées sur la pauvreté du district, mais également sur d’autres caractéristiques au niveau de l’État, telles que les dépenses moyennes de l’État par élève. Comme pour l’ARRA, cette décision signifie que les districts ayant une plus grande perte d’apprentissage ne recevront pas nécessairement une aide fédérale proportionnelle, et les districts ayant des niveaux équivalents de désavantage économique recevront des montants d’aide différents. Pour voir cela, notez d’abord que la plupart des recherches actuelles suggèrent que les étudiants à faible revenu et non à faible revenu ont subi une perte d’apprentissage substantielle pendant la pandémie. Ainsi, les districts qui n’ont pas de concentration de pauvreté mais qui ont néanmoins connu des pertes d’apprentissage ne recevront pas une aide suffisante. Deuxièmement, l’aide du Titre I est répartie de manière inégale entre les États, même pour les districts ayant des niveaux de pauvreté similaires, une caractéristique du Titre I qui a récemment fait l’objet de critiques. Nous illustrons cette inégalité entre les États dans le panneau de droite de la figure 1, qui montre le montant de l’aide du Titre I que les districts pauvres reçoivent de manière équivalente entre les États. Dans certains États, les districts à faible revenu reçoivent 400 $ par élève dans le titre I ; dans d’autres États, les districts à faible revenu équivalent reçoivent 800 $ par élève dans le titre I.
Les fonds ont-ils été utilisés pour atteindre de prétendus objectifs politiques ?
Pour cette question, nous avons le moins de données, ce qui est un problème politique sur lequel nous espérons attirer l’attention. Avec ESSER, il y a maintenant le danger que nous répétions certaines des erreurs commises sous l’ARRA. En 2014, le Bureau de l’Inspecteur général du Département de l’éducation a réalisé une analyse rétrospective de l’ARRA et a conclu que le département devait améliorer la transparence, la responsabilité et la qualité des données. Maintenant, avec des rapports anecdotiques selon lesquels les fonds ESSER sont dépensés à la légère, nous sommes à nouveau confrontés à des préoccupations liées à la transparence, à la responsabilité et à la qualité des données.
Nous reconnaissons que les systèmes de responsabilisation sont difficiles à mettre en œuvre, en particulier si l’exigence est que tous les bénéficiaires des fonds ESSER documentent étroitement la manière dont ces fonds sont dépensés (une leçon récemment tirée des exigences de l’ESSA en matière de rapports financiers au niveau de l’école, qui ont généré un fardeau important pour les districts difficile à harmoniser entre les États). Comme alternative, considérez l’évaluation nationale des progrès de l’éducation (NAEP), qui adopte une approche de surveillance du système pour mesurer les progrès de l’éducation en échantillonnant des étudiants à travers les États-Unis dans le but de documenter les grandes tendances de la réussite des étudiants entre les États, entre les sous-groupes d’étudiants et heures supplémentaires. Une telle approche d’échantillonnage pourrait être développée et mise en œuvre par le Centre national des statistiques de l’éducation pour fournir des instantanés riches de la façon dont les fonds ESSER sont dépensés. Un échantillon des dépenses au niveau de l’école ne permettrait pas aux parties prenantes d’identifier quelles écoles spécifiques ont utilisé les fonds ESSER de manière particulière, mais cela améliorerait considérablement la collecte d’anecdotes actuellement diffusées par les médias.
Les enjeux sont élevés. Le gouvernement fédéral a fourni un filet de sécurité essentiel aux écoles publiques de la maternelle à la 12e année pendant ces deux crises éducatives. Étant donné que de futures crises sont probables, il est impératif que des structures politiques et de responsabilisation soient développées pour documenter la manière dont les mesures de relance budgétaire sont dépensées afin que le public puisse avoir confiance que ces fonds de secours d’urgence doivent continuer à être mis à disposition.
