Les économistes politiques placent souvent l’État au centre des explications du changement du capitalisme. L’émergence d’un État « providence » ou « nation building » au cours du XXe siècle reflète l’avancée des mouvements démocratiques et d’une gestion macroéconomique d’inspiration keynésienne. Plus récemment, le néolibéralisme est associé à l’austérité budgétaire imposée par la montée du pouvoir des entreprises et de la finance. Les changements dans les finances de l’État et la façon dont les finances des États sont comptabilisées ont été au cœur de ces changements politico-économiques plus larges.
Dans un récent article en libre accès publié dans la revue Regards critiques sur la comptabilité, dans le cadre d’un prochain numéro spécial sur « l’avenir de l’État », nous amenons la théorie de l’État en conversation avec la littérature comptable critique pour explorer la relation entre la comptabilité budgétaire et le changement capitaliste. En s’inspirant de la sociologie fiscale de Joseph Schumpeter et de son concept d’« État fiscal », nous relions les changements de pratique fiscale à des tournants dans la réorganisation du rôle de l’État au sein du capitalisme.
« L’État fiscal » de Schumpeter
Schumpeter est une source d’inspiration potentiellement improbable pour les économistes politiques. Il était un critique du socialisme et reste une source d’inspiration pour l’école d’économie autrichienne du marché libre. Malgré sa politique, son analyse a beaucoup en commun avec l’économie politique historique. Comme l’a dit Joan Robinson, Schumpeter est « Marx avec les adjectifs modifiés ».
L’histoire des finances publiques est la clé de la sociologie « fiscale » de Schumpeter, décrite dans son essai de 1918 « La crise de l’État fiscal ». Il a suivi un autre sociologue autrichien, Rudolf Goldscheid, en affirmant que les budgets représentaient le «squelette de l’État dépouillé de toutes les idéologies trompeuses». En étudiant la transition du féodalisme au capitalisme, Schumpeter s’est concentré sur la façon dont l’État est passé du pouvoir personnalisé du prince à des revendications «publiques» sur des ressources «privées». Ces revendications affirmaient le pouvoir de l’État et renforçaient les opérations et les intérêts d’une sphère indépendante de la rationalité bourgeoise « privée ». Au fil du temps, le « but commun » de l’État est devenu de plus en plus soumis à des formes de souveraineté populaire et de légitimation démocratique.
Écrivant après la Première Guerre mondiale, lorsque les pouvoirs fiscaux ont été poussés à leurs limites, Schumpeter a cherché à sauver l’État et à préserver les marchés privés. L’accent qu’il met sur les revendications « publiques » sur les ressources « privées » aide à se concentrer sur les frontières entre ces sphères et sur l’importance de la manière dont ces frontières sont gérées.
Dans notre article, nous analysons comment les changements dans la pratique comptable de l’État s’alignent globalement sur les périodisations créées par les économistes politiques. Nous suivons le point méthodologique crucial de Schumpeter selon lequel les finances publiques non seulement médiatisent directement les contestations sociales, mais sont symptomatiques de « tournants » historiques beaucoup plus larges. À mesure que le rôle de l’État change, les États exercent leur pouvoir fiscal de nouvelles façons. Ainsi, selon Schumpeter, les changements politico-économiques « impliquent toujours une crise des anciennes méthodes fiscales… dans la mesure où tout ce qui se passe a son reflet fiscal ».
La théorie de Schumpeter sur l’État fiscal ne traitait pas explicitement de la comptabilité. Alors qu’il considérait l’essor de la finance publique (et privée) comme un élément central pour comprendre le capitalisme, il considérait également les comptes publics comme des documents neutres : une « collection de faits bruts et nus qui restent encore à attirer dans le domaine de la sociologie ». Dans notre article, nous nous appuyons sur l’érudition comptable critique pour analyser l’importance des catégories utilisées pour différencier et régir les finances publiques et privées – catégories opérationnalisées par les pratiques comptables. La comptabilité publique, en tant qu’art de gouverner, révèle le « reflet fiscal » de l’évolution des relations sociales.
La formule de paix keynésienne
Malgré le propre pessimisme de Schumpeter quant à l’avenir du capitalisme, les États-providence keynésiens ont développé ce que Claus Offe a appelé une «formule de paix» entre le capital et le travail qui a inauguré une période unique de croissance et de stabilité capitaliste d’après-guerre. La formule de paix d’Offe avait son reflet budgétaire, selon nous, dans de nouveaux modes de gestion macroéconomique et de financement public, qui à leur tour nécessitaient de nouveaux outils comptables pour l’économie nationale et les budgets gouvernementaux. La comptabilité nationale et budgétaire d’inspiration keynésienne a facilité la contestation démocratique en distinguant finance publique et privée, clarifiant les choix politiques auxquels les États et les citoyens étaient confrontés.
Au cours du XXe siècle, les États ont développé des pratiques comptables distinctes du secteur privé, formalisées dans différentes normes comptables internationales et des organismes comptables internationaux distincts. Là où les entreprises privées adoptaient des formes de ce que Weber appelait la « comptabilité du capital », les États adoptaient généralement des modèles axés sur les variations des revenus et des dépenses annuels, basés sur des méthodes de comptabilité de caisse. Ces différentes méthodes reflétaient des objectifs différents. La comptabilité du capital identifie le profit et l’accumulation de stocks de richesse au sein de l’entreprise, permettant un contrôle privé des ressources. En revanche, les techniques de comptabilité de caisse permettent de retracer les financements au-delà des frontières – publiques et privées, ou nationales et internationales – sur une période donnée.
Des systèmes de comptabilité nationale alignés sur les catégories macroéconomiques keynésiennes ont été développés au Royaume-Uni, aux États-Unis et dans d’autres pays capitalistes avancés à partir des années 1930, et ont été enracinés dans les années 1950. La comptabilité a joué un rôle essentiel dans la construction de l’idée même de la macroéconomie comme objet de gestion étatique.
De même, la budgétisation keynésienne était nécessaire pour faire la distinction entre les secteurs public et privé qui composent l’économie nationale, et évaluer l’addition ou la réduction nette de la demande globale à partir des flux entre les sphères publique et privée. À partir des années 1940, il y a eu une série de réformes budgétaires au Royaume-Uni et aux États-Unis conçues pour tenir compte de l’impact du budget sur la demande globale.
De nouvelles techniques fiscales ont aidé les gouvernements à gérer l’inflation et à promouvoir le plein emploi, un objectif consacré dans de nombreux pays par la politique réussie et controversée des mouvements syndicaux. L’État-providence s’est développé parallèlement aux outils de comptabilité publique keynésiens, déplaçant l’attention de la socialisation de la propriété vers le contrôle public des flux financiers. Les démocraties pourraient augmenter les dépenses « publiques » pour protéger les travailleurs et leurs familles tout en garantissant que l’accumulation « privée » dominait la production de marchandises.
Néolibéralisme asymétrique
Le néolibéralisme a défié l’ordre fiscal keynésien en tentant de restreindre le contrôle démocratique sur les finances publiques. Le néolibéralisme a brouillé les distinctions keynésiennes entre public et privé pour saper les finances publiques en tant que sphère de la politique démocratique, tout en subventionnant néanmoins l’accumulation privée. Les changements comptables ont fait passer l’imaginaire de l’État d’un imaginaire fondé sur la gestion macroéconomique keynésienne à une conception de l’État en tant que pseudo-entreprise axée sur l'(in)solvabilité.
Les réformes budgétaires se sont avérées tout aussi cruciales pour attaquer que pour établir des États-providence keynésiens. Les réformes comptables visaient à appliquer les normes de comptabilisation du capital du secteur privé aux activités du secteur public, telles que les pratiques de comptabilité d’exercice. Ces changements ont été influencés par les théories des choix publics et ont été explicitement développés en opposition à l’économie keynésienne. Notre argument est que l’ingrédient clé de la réforme fiscale néolibérale n’était pas simplement l’application des conventions du marché, mais plutôt leur application asymétrique aux finances de l’État, qui contribuait à limiter les outils budgétaires publics ouvertement démocratiques, tout en facilitant des méthodes fiscales moins visibles. tournée vers les intérêts privés.
Deux types de changements comptables ont reconfiguré l’activité de l’État selon les lignes du marché. Premièrement, les défenseurs du marché ont fait valoir que les services publics devraient être contraints de rendre compte de leurs coûts d’investissement et de le faire aux conditions du marché. Dans de nombreux pays, les dépenses en capital associées aux services publics ont été entreprises par les départements des travaux publics, comptabilisées et organisées séparément de la prestation de services. Les réformateurs néolibéraux ont fait valoir que l’intégration des coûts du capital dans la prestation de services publics sur une base de marché faciliterait des conditions de concurrence équitables entre les prestataires publics et privés, mais ce faisant, ils ont également limité les caractéristiques distinctives des finances « publiques ».
Étant donné que les États peuvent accéder à des financements à moindre coût, les changements ont gonflé le coût apparent de la fourniture publique et masqué le rôle macroéconomique des dépenses d’infrastructure publique. Le recours au financement privé signifiait une réorganisation substantielle du contrôle budgétaire, permettant la sous-traitance et facilitant la corporatisation et la privatisation des activités publiques.
Les mêmes principes de comptabilisation du capital ont été appliqués de manière inégale et asymétriquement. Les réformateurs ont cherché à assimiler les coûts publics (récurrents) aux coûts privés, mais il n’y a eu aucune tentative complémentaire pour mesurer richesse. Au lieu de cela, la privatisation a eu pour effet de réduire les déficits budgétaires malgré la réduction de la valeur nette du gouvernement. Les États avaient des incitations à gérer des excédents (en réduisant les dépenses), mais aucune incitation à accumuler de la richesse publique.
Deuxièmement, de nouvelles techniques comptables ont reconceptualisé les dépenses publiques attendues à l’avenir (telles que les retraites et les soins de santé) en tant que passifs. La « budgétisation du passif », comme l’appellent Baker et ses collègues, a attiré l’attention sur une future crise budgétaire. Encore une fois, les changements étaient asymétriques, construisant les dépenses comme un passif sans construire les revenus comme un actif.
Par exemple, la comptabilité générationnelle (GA) calcule les dépenses futures en fonction de la démographie, mais ne calcule pas les revenus futurs, supposant plutôt que les recettes fiscales représentent une proportion fixe du PIB. L’hypothèse reflète un engagement idéologique envers la contrainte budgétaire (protégeant les futurs contribuables), sous-estimant les augmentations des recettes fiscales causées par la combinaison de la hausse des revenus réels et des taux d’imposition progressifs, et masquant le coût du bien-être fiscal utilisé pour subventionner la prestation privée.
Plutôt que de rétrécir l’État, ces réformes asymétriques ont rétréci l’État démocratique « public », tout en permettant au pouvoir fiscal de progresser sous des formes moins égalitaires ou responsables.
La politique fiscale au-delà du néolibéralisme ?
Notre article documente comment les pratiques de comptabilité fiscale, c’est-à-dire les pratiques utilisées pour suivre, comptabiliser ou quantifier l’exercice du pouvoir fiscal, fournissent un « reflet fiscal » de l’économie politique. Les changements dans la comptabilité budgétaire reflètent les changements dans l’art de gouverner utilisé pour gérer les frontières entre les finances publiques et privées et donc arbitrent entre les pressions pour maintenir à la fois la légitimité démocratique et l’accumulation privée. Dans la partie II de cet article, qui sera publiée la semaine prochaine, nous explorons comment les pressions démocratiques repoussent, donnant lieu à des formes d' »hybridité fiscale » qui réaffirment les symétries comptables entre richesse publique et privée pour potentiellement créer un « espace fiscal ».
