Depuis la publication par le Japon en décembre 2022 de trois documents majeurs sur la sécurité nationale appelant à un «renforcement fondamental» de ses capacités de défense, un engagement historique du cabinet du Premier ministre japonais Fumio Kishida d’augmenter le budget de la défense du Japon, longtemps stagnant – pendant des décennies officieusement indexé à 1% de PIB — a à juste titre attiré l’attention mondiale. En effet, il est susceptible d’être le catalyseur le plus important des nouvelles stratégies ambitieuses du Japon en matière de sécurité nationale et de défense.
Au cours des six derniers mois, de nombreux médias et commentaires d’experts ont cité ces documents de décembre 2022 pour affirmer que le gouvernement de Kishida a engagé le Japon à « doubler” son budget de la défense d’ici 2027. Les affirmations dans ce sens ont été étonnamment répandues, en particulier dans les reportages et les analyses en langue non japonaise.
Hélas, cette (maintenant) supposée sagesse conventionnelle reste incorrecte, comme elle l’était lorsqu’elle a commencé à apparaître de retour en décembre. Le gouvernement de Kishida n’a jamais annoncé de plan pour « doubler » le budget de la défense du Japon.
Que ce soit en raison d’une mauvaise interprétation de l’objectif annoncé de 2 % du PIB pour tous «dépenses liées à la sécurité nationale» ou la chambre d’écho trop souvent non critique qui imprègne de nombreux commentaires en langue étrangère sur les affaires de sécurité nationale du Japon, prétend que le Japon prévoit de doubler ses dépenses de défense exagère le gouvernement de Kishida réel le budget de la défense prévu augmente jusqu’à 35 %.
Pour éviter les malentendus et assurer un débat public et politique sain à Washington et au-delà sur une question d’une importance cruciale ayant des implications majeures pour la politique étrangère japonaise et américaine, les médias et les commentateurs devraient cesser d’induire en erreur ou de raccourcir les références à un gouvernement japonais (inexistant) » plan » de « doubler » son budget de défense.
Signal contre bruit : ce que le gouvernement de Kishida a annoncé en décembre dernier (et ce qu’il n’a pas fait)
Le nouveau programme de renforcement de la défense du Japon pour les exercices 2023-2027 (lien vers la traduction provisoire en anglais) appelle à un combiné 43 billions de yens (environ 321 milliards de dollars) de dépenses de défense, qui devraient aboutir à un objectif budgétaire de la défense pour l’exercice 2027 de 8,9 billions de yens (environ 66 milliards de dollars). En d’autres termes, si les choses se déroulent comme prévu, le budget de la défense du Japon pour l’exercice 2027 sera supérieur de 65 % à celui des 5 400 milliards de yens de l’exercice 2022 (environ 40 milliards de dollars).[i] À titre de comparaison alternative, les dépenses globales au cours du nouveau plan de renforcement quinquennal (exercice 2023-2027) devraient dépasser celles du plan précédent (exercice 2019-2023) de 56 %.[ii]
De toute évidence, ni une augmentation prévue de 65 % ni de 56 % d’ici 2027 n’est un « doublement » (c’est-à-dire une augmentation de 100 %) du budget de la défense du Japon.
Les affirmations contraires ne sont pas seulement inexactes. Mes dizaines d’engagements depuis décembre dernier à Washington et dans sept autres capitales étrangères avec des décideurs politiques, des universitaires, des analystes et des publics publics montrent clairement que de telles affirmations ont conduit à des malentendus généralisés sur l’intention réelle du Japon.
L’évaluation précise des chiffres est importante pour le son qualitatif analyses sur l’importance réelle des plans du Japon. Des affirmations non fondées sur le plan (inexistant) du Japon de double son budget de la défense pour l’exercice 2022 de 5,4 billions de yens d’ici l’exercice 2027 implique un objectif budgétaire de la défense de 10,8 billions de yens (environ 81 milliards de dollars). Étant donné que l’objectif réel du gouvernement japonais est de 8,9 billions de yens, l’affirmation du « doublement » invente en fait un supplémentaire 1,9 billion de yens (environ 14 milliards de dollars) de dépenses – en une seule année budgétaire.
Et ce n’est que l’écart entre l’affirmation et la réalité pour la dernière année du nouveau plan de dépenses du Japon pour l’exercice 2023-2027. En supposant des augmentations régulières du budget au cours des cinq années, l’écart implicite entre l’affirmation du « doublement » et l’intention déclarée du Japon est encore plus grand : jusqu’à 30 milliards de dollars d’investissements cumulés dans la défense que le Japon n’a pas annoncé de plans à faire. Il s’agit d’une erreur d’estimation importante – un écart entre l’affirmation et la réalité à peu près équivalent à l’ensemble du budget de la défense australien pour 2021.
Mais qu’en est-il de la promesse du Japon d’atteindre « 2 % du PIB ?
De toute évidence, 8,9 billions (le budget de la défense prévu pour l’exercice 2027) divisé par 5,4 billions (exercice 2022) n’est pas 2,0. Et nulle part dans les trois documents le gouvernement de Kishida ne prétend qu’il doublera le budget de la défense du Japon.
Alors pourquoi tant de personnes ont-elles affirmé que le budget de la défense devrait « doubler » d’ici 2027 ?
Deux explications, qui ne s’excluent pas mutuellement, semblent les plus plausibles :
- Incompréhension et/ou imprécision de langage : De nombreux médias/commentateurs interprètent peut-être mal le plan annoncé par le gouvernement pour le Japon. « dépenses liées à la sécurité nationale » (安保関連費) pour atteindre 2 % du PIB (exercice 2022) d’ici 2027, en gage d’augmenter le budget officiel du Japon budget de la défense (防衛費) de 1% à 2% du PIB. Aucune promesse de doubler le budget de la défense du Japon n’apparaît nulle part dans les trois documents. Dans la Stratégie de sécurité nationale 2022, l’objectif de 2 % du PIB est expliqué comme englobant « le renforcement fondamental des capacités de défense et autres initiatives complémentaires» (nous soulignons ; « 防衛力の抜本的強化とそれを補完する取組をあわせ »). Parce que cet objectif de 2 % du PIB inclut le budget de la défense plus plusieurs supplémentaires catégories de dépenses (p. ex. budget de la Garde côtière; certaines dépenses d’infrastructure publique et investissements dans la science et la technologie du secteur privé), de nombreux analystes comparent des pommes à des oranges. En conséquence, des affirmations encore plus générales selon lesquelles « les dépenses de sécurité nationale vont doubler » sont également trompeuses, car elles comparent de manière inappropriée le chiffre plus inclusif de 2 % du PIB à un chiffre de 1 % du PIB qui se réfère à exclusivement au budget officiel de la défense.
- Un effet « chambre d’écho »en particulier dans les reportages et les analyses non japonais, qui semblent souvent davantage motivés par des titres de médias en anglais parfois trompeurs que par des analyses indépendantes utilisant des sources officielles (souvent les plus fiables en japonais).
Quoi qu’il en soit, l’essentiel est que nulle part dans les trois documents du Japon de décembre 2022, le gouvernement n’a annoncé son intention d’augmenter le « budget de la défense » de 1 % à 2 % du PIB. Au contraire, le budget de la défense doit être le plus important de plusieurs budgets qui dans l’ensemble sont censés représenter environ 2 % du PIB actuel d’ici 2027.
Une augmentation prévue des deux tiers est (encore) un très, très gros problème
Comme je l’affirme dans un nouvel article du Washington Quarterly, la promesse du Japon d’augmenter son budget de défense de 65 % au cours des cinq prochaines années est le résultat le plus significatif de décembre dernier. C’est, tout simplement, une condition sine qua non pour que le Japon réalise bon nombre de ses ambitions dans le domaine de la sécurité nationale. C’est à la fois symboliquement historique et pratiquement significatif, surtout après plusieurs décennies – y compris «l’ère Abe» de 2012-2020 – au cours de laquelle un scénario important, bien que sous-déclaré, était que le budget de la défense du Japon n’a augmenté que modérément, restant autour de 1% du PIB. tout au long du mandat de l’ancien Premier ministre Shinzo Abe.
En effet, l’une des principales conséquences des dépenses de défense relativement stagnantes du Japon ces dernières années, y compris « les années Abe », a été l’émergence d’un écart largement ignoré mais béant entre les ambitions déclarées de sécurité nationale des gouvernements successifs et les contraintes de ressources strictes. Il n’est donc pas étonnant qu’une grande partie du budget de la défense du Japon pour l’exercice 2023, qui vient d’être annoncé, soit allouée à la résolution de problèmes chroniques longtemps négligés : tels que l’amélioration des stocks de munitions et de pièces, l’équipement, les installations et les conditions du personnel des Forces d’autodéfense japonaises.
Le budget de la défense de l’exercice 2023, qui a été approuvé par la Diète il y a plusieurs semaines, indique très clairement que le gouvernement de Kishida est à la fois sérieux quant à l’augmentation rapide des capacités de défense du Japon et qu’il ne perd pas de temps. À environ 6,8 billions de yens (environ 51 milliards de dollars), le budget officiel de cette année reflète une augmentation historique de 26 % en glissement annuel qui, en termes absolus de yens, est supérieure aux augmentations combinées du budget de la défense de Tokyo. des 30 dernières années.
Inutile de dire qu’après des années de stagnation relative du budget de la défense, tout cela est très (très) important. Bien qu’il y ait des questions légitimes sur la part du plan quinquennal que le Japon sera en mesure de mettre pleinement en œuvre compte tenu des priorités concurrentes pour des ressources limitées et des vents contraires politiques, budgétaires et autres, il ne fait aucun doute qu’un nouveau chapitre important dans l’évolution de la sécurité nationale du Japon a déjà commencé.
Un dernier mot
L’engagement de la troisième plus grande économie mondiale et d’un allié majeur des États-Unis à augmenter les dépenses de défense de deux tiers en seulement une demi-décennie est un développement historique et profondément significatif. Dans le contexte d’une détérioration rapide de l’environnement de sécurité régional et mondial et de l’équilibre des pouvoirs en Asie du Nord-Est, l’augmentation prévue des dépenses du Japon est un changement potentiel pour le Japon et l’alliance américano-japonaise, ainsi que leurs efforts communs pour « s’opposer fermement toute tentative unilatérale de changer le statu quo par la force ou la coercition », en Asie du Nord-Est et au-delà.
Mais les faits (et les mathématiques) sont importants pour évaluer l’importance réelle des nouvelles stratégies de sécurité et de défense nationales du Japon.
Les affirmations répandues selon lesquelles le Japon prévoit de « doubler » son budget de la défense continuent de semer la confusion bien plus qu’elles n’éclairent. Ils brouillent la compréhension du public d’une question extrêmement importante avec des implications réelles importantes pour le Japon, l’alliance américano-japonaise, l’Asie de l’Est et le monde. Après tout, les dépenses de défense du Japon sont susceptibles d’être une variable fondamentale déterminant si les dirigeants japonais réussissent à mettre pleinement en œuvre les ambitions contenues dans les nouvelles stratégies de sécurité et de défense nationales du Japon. Des évaluations et des débats connexes seraient bien servis en partant d’une compréhension commune des objectifs budgétaires de la défense auxquels Tokyo s’est réellement engagé au cours des cinq prochaines années.
Remarque sur les chiffres :
[i] Le calcul de 65% provient de la division de l’objectif budgétaire de la défense de décembre 2022 pour l’exercice 2027 de 8,9 billions de yens par le budget de l’exercice 2022 de 5,4 billions de yens.
[ii] Le calcul de 56 % résulte de la division du chiffre de dépenses global prévu pour l’exercice 2023-2027 de 43 000 milliards de yens par le chiffre de 27 500 milliards de yens du précédent plan quinquennal. [FY2019-2023]qui figurait dans les Lignes directrices du programme de la Défense nationale de 2018 (désormais obsolètes)
