Prêts bancaires garantis par l'État: au-delà des chiffres

Les garanties de prêts, complétées dans certains pays par des achats publics d'obligations de sociétés, ont été l'un des principaux instruments avec lesquels les pays européens ont agi pour atténuer le choc de liquidité auquel sont confrontées les entreprises pendant le verrouillage du COVID-19. Dans de nombreux pays, ces programmes représentent plus de la moitié des fonds de sauvetage annoncés (1). Ils forment un tableau complexe car ils sont généralement fournis par le biais d'un certain nombre de programmes nationaux différents dans chaque pays, et dans certains pays sont gérés sur une base très décentralisée. Nos recherches en cours visent à comprendre cette image à un niveau granulaire en France, en Allemagne, en Italie, en Espagne et au Royaume-Uni. Ce billet de blog présente nos conclusions préliminaires sur la mise en œuvre précoce des programmes.

À quelques exceptions près, ces programmes ont été signalés comme des annonces phares. Par exemple, au début de l'épidémie de COVID-19, le 23 mars, le gouvernement fédéral allemand a annoncé deux programmes de garantie, soutenus par une enveloppe de 756 milliards d'euros (2), dans le cadre de son ensemble plus large de coronavirus. Un jour plus tard, le gouvernement espagnol a fait une annonce similaire, avec un chiffre de 100 milliards d'euros pour les prêts garantis.

Nos résultats suggèrent que ces chiffres clés ne sont pas nécessairement corrélés avec les engagements réels envers les entreprises individuelles. Ces engagements agrégés ne sont pas non plus alignés sur les montants estimés par la Commission européenne aux fins du contrôle des aides d'État. Par exemple, à la mi-mai, la Commission a déclaré que les aides d'État globales accordées par l'Allemagne représenteraient une proportion disproportionnée de 51% du total de l'UE (dont les garanties représentaient une part importante), ce qui a incité la vice-présidente exécutive de la Commission, Margrethe Vestager, à exprimer sa préoccupation concernant les distorsions de concurrence transfrontalières potentielles. Divers observateurs ont exprimé depuis mars de nouvelles inquiétudes selon lesquelles les pays de l’UE les plus endettés seraient limités sur le plan budgétaire pour étendre l’aide aux entreprises, ce qui désavantagerait les entreprises établies sur leur territoire.

En fait, comme l'illustre la figure 1, le schéma des distributions semble rassurant (du point de vue du marché unique) sans corrélation avec le poids de la dette publique ou la perception de l'espace budgétaire souverain. En particulier, le montant du soutien au crédit engagé jusqu'à présent en Allemagne semble relativement faible – s'élevant à moins de 1% du PIB (graphique 2) à la fin de notre période d'observation. Il s'agit de la part la plus faible parmi les pays interrogés. Le manque de données sur les programmes régionaux signifie que nous pourrions manquer une partie du tableau, mais nous doutons que cela changerait radicalement (3).

Figure 1: Aide au crédit soutenue par le gouvernement pour les entreprises (en milliards d'euros)

Figure 2: Aide au crédit soutenue par le gouvernement pour les entreprises (% du PIB en 2019)

Les figures 1 et 2 montrent l'évolution de l'aide au crédit soutenue par l'État dans le cadre des différents programmes dans les différents pays. Il s'agit principalement de garanties de prêt, sauf au Royaume-Uni, où le programme d'achat de dette des entreprises représente un tiers de tout le soutien au crédit aux entreprises (voir tableau 1). En Espagne, les programmes de garantie couvrent à la fois les prêts bancaires et les billets à ordre, bien que ce dernier montant soit relativement faible (4).

Pour les programmes de garantie de crédit, les figures 1 et 2 indiquent le montant nominal total du crédit couvert par la garantie publique – c'est-à-dire 100% du montant du crédit (par exemple un prêt) même si, disons, seulement 70% de celui-ci est couvert par la garantie. Les données présentées dans les figures 1 et 2 dépassent les montants des prêts garantis effectivement versés, car les entreprises peuvent obtenir un accord bancaire pour un prêt garanti, mais choisissent ensuite de ne pas l’utiliser. En Allemagne, par exemple, environ un tiers des prêts garantis par la KfW qui ont été approuvés n'ont pas encore été utilisés.

Le tableau 1 répertorie tous les programmes inclus dans les figures 1 et 2.

Tableau 1: Programmes de soutien au crédit soutenus par le gouvernement pour les entreprises inclus dans l'analyse

Ce qui motive les modèles affichés dans nos résultats reste à être entièrement analysé. Il est, en tout état de cause, notoirement difficile de démêler les rôles respectifs de l'offre et de la demande de crédit bancaire pour stimuler les volumes de crédit, en particulier en période de turbulence, comme c'est le cas actuellement. Du côté de l'offre, les problèmes de capacité administrative et de conditionnalité des programmes jouent probablement un rôle et ne peuvent être identifiés que par une analyse très granulaire. Du côté de la demande, la disponibilité de tampons de liquidité et d'autres sources de soutien public – telles que les subventions et les programmes de remplacement des salaires – sont probablement des moteurs importants. Ce qui semble clair jusqu'à présent, c'est que la capacité budgétaire nationale n'a pas joué le rôle principal.

Il n'y a pas de relation positive entre l'enveloppe globale des programmes comme annoncé initialement et leur adoption ultérieure. Cela ne veut pas dire que la taille de l'enveloppe n'a pas d'importance: de grandes enveloppes de titre auraient pu être annoncées en vue de rassurer les marchés.

Figure 3: Aide au crédit en% de l'enveloppe globale, au 22 juin 2020

Le tableau 2 compare les engagements de garantie de prêt avec les flux totaux de prêts bancaires aux sociétés non financières (SNF) dans les pays observés, de mars à mai 2020. Depuis le début de la crise en mars, les prêts bancaires aux SNF se sont considérablement accélérés et les prêts les garanties représentent une part importante de cette croissance. Cela ne semble pas compatible avec la crainte que les banques substituent simplement des opérations garanties à des prêts préexistants.

Tableau 2: Garanties de prêt et prêts bancaires aux sociétés non financières, nouvelles affaires, Mars à mai 2020 (en milliards d'euros)

Dans une analyse future, nous avons l'intention de rassembler et d'interpréter plus d'informations sur la taille, la conception, les banques éligibles, les incitations bancaires, les secteurs / types d'entreprises bénéficiant des garanties dans le cadre des différents programmes nationaux et leur adéquation avec le cadre de l'UE.

Nous prévoyons également d'enregistrer la façon dont ces programmes sont modifiés au fil du temps pour les adapter à la sortie du verrouillage et à la possibilité de plus d'insolvabilité des entreprises, avec des conséquences en termes, par exemple, de gouvernance d'entreprise, de coûts fiscaux et d'implications du secteur bancaire. Nous visons à mieux comprendre ces dynamiques et d'autres dans les publications à venir au cours de notre projet de recherche.

À ce stade précoce, nous trouvons une raison d'être acclamé par ce que nous observons. En ce qui concerne l’utilisation effective par les entreprises des facilités de crédit garanties par les pouvoirs publics, les scénarios négatifs de distorsions des marchés transfrontaliers provoqués par les différentes capacités budgétaires des pays semblent avoir été généralement évités jusqu’ici. C’est un rayon de soleil dans un environnement autrement difficile.

(1) C'est le cas en France, en Allemagne, en Italie, en Espagne et au Royaume-Uni.

(2) L'enveloppe comprend deux éléments: une augmentation de 356 milliards d'euros du fonds de garantie de l'institution financière publique Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW); et 400 milliards d'euros pour les garanties accordées aux grandes entreprises par le biais du Fonds de stabilité économique Wirtschaftsstabilisieroungsfonds), qui est toujours soumis à l'approbation de la Commission. Nous n'incluons pas les 100 milliards d'euros alloués pour soutenir la KfW au cas où elle ne parviendrait pas à lever des fonds sur les marchés de capitaux, qui n'a pas été activée.

(3) Nous n'avons pas pu collecter de chiffres dans toutes les régions allemandes (Länder). Sur la base des observations de certains Länder, nous estimons que, pris ensemble, le soutien régional allemand au crédit via les banques régionales de développement (Landesförderinstitute) s'élève à un maximum de 10 milliards d'euros. Autres programmes de garantie régionaux, par ex. via des banques régionales de garantie (Bürgschaftsbanken), se combinent à 2 milliards d'euros supplémentaires (au 20 juin 2020). Des programmes régionaux existent également dans d'autres pays, par ex. en Italie, mais nous les estimons relativement faibles.

(4) Le programme de garantie espagnol sur les billets à ordre dispose d'une enveloppe allouée de 4 milliards d'euros. Pour simplifier, le petit programme de contre-garantie de 0,5 milliard d'euros (fourni aux sociétés de Compañía Española de Reafianzamiento S.A., ou CERSA) n'est pas abordé ici.

Citation recommandée:
Anderson, J., F. Papadia et N. Véron (2020) « Les prêts bancaires garantis par le gouvernement: au-delà des chiffres », Blog Bruegel, 14 juillet, disponible sur www.bruegel.org/2020/07/government-guaranteed-bank-lending-beyond-the-headline-numbers/