Cet essai fait partie de Vision 2020: des preuves pour une économie plus forte, une compilation de 21 essais présentant des idées innovantes, factuelles et concrètes pour façonner le débat politique 2020. Les auteurs du nouveau livre comprennent des économistes, des politologues et des sociologues éminents qui utilisent des méthodes de recherche de pointe pour répondre à certaines des questions économiques les plus épineuses auxquelles sont confrontés les décideurs politiques aujourd'hui. Les sujets vont des inégalités économiques, de la race et de la mobilité à la concurrence, aux salaires, aux impôts, à la macroéconomie et à la sécurité économique des familles.
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Aperçu
Les marchés concurrentiels offrent aux consommateurs une variété d'avantages: une productivité plus élevée, des prix plus bas, des produits de meilleure qualité et plus d'innovation. Pourtant, les entreprises sont incitées financièrement à restreindre la concurrence afin d'obtenir des bénéfices de monopole. Il existe trois principales méthodes nuisibles pour limiter la concurrence: la collusion avec des rivaux sur un marché, la fusion avec des rivaux ou des rivaux potentiels et l'utilisation de techniques anticoncurrentielles pour exclure les entrants existants ou potentiels.
Les lois antitrust américaines sont conçues pour empêcher ces comportements en rendant illégales la fixation des prix, le truquage des offres et les comportements similaires, en exigeant que le gouvernement examine les fusions pour empêcher celles qui réduisent la concurrence et en interdisant les comportements anticoncurrentiels d'un opérateur historique ayant tendance à exclure entrants et rivaux. Malheureusement, au cours des dernières décennies, ces lois n'ont pas fonctionné de manière à générer et à maintenir une concurrence vigoureuse sur les marchés américains.
Il est bien entendu que le pouvoir de marché diminue l'innovation, la productivité et l'utilisation efficace des ressources. Cependant, le pouvoir de marché contribue également à accroître les inégalités. Les actionnaires et les cadres supérieurs qui bénéficient d'un pouvoir de marché accru grâce à des salaires plus élevés et à une augmentation des cours des actions sont en moyenne disproportionnellement plus riches que les consommateurs. En outre, les consommateurs, les fournisseurs et les travailleurs peuvent être lésés en payant des prix plus élevés pour les produits ou services monopolistiques et en recevant une compensation plus faible pour les produits et services (intrants ou salaires) qu'ils fournissent aux monopsonistes (acheteurs ayant un pouvoir de marché).
En revanche, la consommation n'est pas aussi concentrée. Joshua Gans de la Rotman School of Management de l'Université de Toronto et ses co-auteurs rapportent que la consommation des 20% les plus riches de la répartition de la richesse aux États-Unis est approximativement égale à celle des 60% les moins bien lotis, mais leurs avoirs en actions sont de 13 fois plus grand. Ainsi, si un dollar de profit monopolistique est transféré à des prix plus bas, la majeure partie de ce dollar passe du bénéfice des 10% les plus riches grâce à la valeur de leurs actions ou dividendes au profit des 90% les plus bas grâce à la baisse des coûts d'achat.
Par conséquent, l'application des lois antitrust redistribue la richesse sans encourir les coûts fictifs traditionnels résultant de la fiscalité et, en effet, est une forme de redistribution activement bénéfique pour l'économie. Étant donné que l'application des lois antitrust redistribue à la fois les revenus et la richesse aux 90% les plus pauvres de la population, tout en augmentant l'efficacité, elle devrait être le premier choix des décideurs politiques soucieux d'équité. La norme en matière de préjudice anticoncurrentiel que les tribunaux utilisent aujourd'hui est la protection du bien-être des consommateurs, c'est-à-dire le prix, la qualité et l'innovation, aujourd'hui et à l'avenir. L'application des lois antitrust en utilisant les meilleurs outils économiques disponibles – développés, dans certains cas, il y a des décennies – génère les preuves nécessaires pour montrer où de tels comportements anticoncurrentiels sont présents.
La sous-application décrite ci-dessous n'est la faute ni de cette norme ni des outils économiques eux-mêmes, bien qu'ils puissent, bien sûr, être meilleurs. La sous-application des lois antitrust que nous constatons aujourd'hui est principalement le résultat de décisions rendues au cours des 40 dernières années par les tribunaux.
Les quatre politiques que je recommande pour inverser cette tendance néfaste sont:
- Augmenter considérablement les budgets de deux agences fédérales antitrust, la Federal Trade Commission et la Division antitrust du département américain de la Justice, ce qui coûterait moins cher qu'il n'y paraît, car les deux agences perçoivent des indemnités de restitution et de restitution qui reviennent aux consommateurs.
- Nommer les dirigeants de ces deux agences qui se sont engagés à utiliser les meilleurs outils disponibles pour inverser le déclin de la concurrence. Une application agressive mais appropriée conduira soit à de bons résultats, soit identifiera des manquements à la loi ou au pouvoir judiciaire pour protéger la concurrence et les consommateurs.
- Soutenir et adopter une nouvelle législation afin que le Congrès puisse expliquer clairement aux tribunaux comment il souhaite que les lois fédérales antitrust soient appliquées et obliger les tribunaux à adopter des connaissances économiques actualisées.
- Créer une nouvelle «autorité numérique» pour appliquer les lois sur la confidentialité, protéger les identités numériques et les données des consommateurs contre le monopole des entreprises privées disposant d'un pouvoir de marché, et créer des conditions de base propices à la concurrence sur les marchés numériques.
Cet essai abordera d'abord les sujets «brûlants» de la lutte antitrust aujourd'hui, tels que les marchés technologiques et les plateformes numériques, ainsi que les marchés quotidiens importants tels que l'agriculture, les transports et les produits pharmaceutiques, puis se tournera vers mes réformes recommandées.
Le pouvoir de marché a augmenté
Les preuves de l'échec de la politique antitrust actuelle des États-Unis sont détaillées dans mon rapport de mai 2019 intitulé «Théorie et preuves antitrust américaines modernes au milieu des préoccupations croissantes concernant le pouvoir de marché et ses effets», et la base de données qui l'accompagne. Les preuves économiques de l'augmentation du pouvoir de marché proviennent de vastes échantillons d'entreprises et d'industries. Une étude largement discutée de toutes les entreprises cotées en bourse révèle que les majorations (la différence entre le prix facturé au consommateur et le coût de fabrication d'une unité supplémentaire) ont fortement augmenté depuis 1990 parmi les entreprises dans la moitié supérieure de la distribution des majorations. Les macroéconomistes ont en outre documenté une baisse de la part des entrants nationaux allant aux travailleurs et une part croissante des bénéfices. De nouvelles théories dont les implications empiriques ne sont explorées que maintenant sont également des contributeurs possibles à l'augmentation du pouvoir de marché. Par exemple, l'énorme croissance du chevauchement des prises de participation dans des entreprises rivales par des investisseurs financiers diversifiés au cours des quatre dernières décennies a vraisemblablement conduit à une concurrence moins agressive dans de nombreux secteurs.
Encore plus de preuves du pouvoir de marché proviennent des marchés du travail – dans ce cas, le pouvoir de monopsone, qui est exercé par un acheteur ayant un pouvoir de marché (comme un employeur) pour payer moins pour ses intrants (tels que les travailleurs). Parce que les travailleurs ont des compétences spécialisées et sont souvent limités géographiquement, le pouvoir de monopsone est courant. Des études récentes révèlent que les employeurs ont un pouvoir de monopsone sur les professeurs et les infirmières des collèges. Les salaires des infirmières peuvent stagner après les fusions d'hôpitaux pour cette raison. L'utilisation extensive d'accords de non-concurrence dans les contrats de travail impliquant des travailleurs de la restauration rapide à bas salaires et les accords de non-braconnage entre un certain nombre d'entreprises de haute technologie sur les ingénieurs logiciels et entre les fournisseurs d'équipements ferroviaires sur leurs travailleurs, fournissent des exemples supplémentaires de comportement anticoncurrentiel qui nuit aux travailleurs.
Les preuves que les lois antitrust ne sont pas à la hauteur sont nombreuses. De nombreux cartels ne sont pas découverts, et la collusion tacite est probablement encore plus répandue car il est plus difficile pour les responsables de l'application des lois antitrust de poursuivre et de dissuader. Les fusions horizontales anticoncurrentielles (entre rivaux) semblent être découragées. Une variété de stratégies intelligentes utilisées par les opérateurs historiques pour exclure les entrants, soit en les achetant lorsqu'ils sont naissants, soit en utilisant des tactiques pour les confiner dans un créneau moins menaçant ou en les forçant à quitter, ont été déployées avec succès ces dernières années, souvent lorsque l'application des lois antitrust est tardive ou absent.
Chacune de ces sources de préoccupation peut être critiquée, mais ensemble, elles constituent un argument convaincant. Certaines preuves peuvent avoir des explications bénignes en partie, telles que l'importance croissante des coûts fixes, par exemple, lors de la création de logiciels ou de produits pharmaceutiques qui conduisent naturellement à des majorations plus élevées, ou l'avantage croissant d'être sur la même plate-forme avec d'autres utilisateurs (connu comme «effets de réseau» dans le cas d'un site de réseau social). Les entreprises des secteurs à coûts fixes élevés ou à externalités de réseau importantes peuvent afficher des bénéfices et une productivité élevés et une faible part de la main-d'œuvre, et peuvent générer des bénéfices élevés car elles ont eu une bonne idée tôt et bien exécutées, obtenant ainsi l'adoption de nombreux consommateurs. Néanmoins, le tableau d'ensemble est clair que le pouvoir de marché a augmenté aux États-Unis depuis des décennies. De plus, même lorsque l'explication de l'augmentation du pouvoir de marché est bénigne, nous devons nous assurer que les entreprises n'utilisent pas de tactiques anticoncurrentielles pour protéger leur position.
Les entreprises ayant un pouvoir de marché n'ont pas besoin de livrer une concurrence agressive pour vendre leurs produits, elles ont donc tendance à augmenter les prix, à réduire la qualité et / ou à innover moins. Le pouvoir de marché peut également contribuer au ralentissement de la croissance économique en supprimant, par exemple, les augmentations de productivité. Les études économiques théoriques et empiriques montrent de manière convaincante que l'innovation est affectée par des comportements anticoncurrentiels.
C'est pourquoi l'application des lois antitrust est un formidable outil politique pour renforcer la concurrence – elle ne présente pas d'inconvénient à l'efficacité, comme le font la plupart des politiques qui redistribuent les revenus. Les politiques qui renforcent la concurrence sont sans équivoque bénéfiques pour l'efficacité, ainsi que la prospérité inclusive, avec des qualifications mineures. D'autres politiques pour lutter contre les inégalités, en particulier, telles que le marché du travail et les politiques fiscales, peuvent créer des désincitations ou des pertes d'efficience allocative qui doivent être mises en balance avec leurs avantages distributifs. Les politiques visant à renforcer la concurrence, en revanche, offrent ce qui est proche d'un déjeuner gratuit.
Un programme pour affronter le pouvoir de marché
Un programme de politique d'application des lois antitrust pour faire face à l'augmentation du pouvoir de marché comporte quatre parties: accroître les ressources d'application; nommer des dirigeants d'agence déterminés à utiliser les meilleurs outils pour lutter contre le déclin de la concurrence; réformer les lois pour décourager et prévenir plus efficacement les comportements anticoncurrentiels; et utiliser des outils réglementaires pour favoriser la concurrence. Examinons tour à tour chacun de ces éléments de stratégie.
Augmenter les ressources pour l'application
Les ressources consacrées à l'application des lois antitrust aux États-Unis sont plus faibles en proportion du produit intérieur brut qu'elles ne l'étaient pour la plupart du milieu des années 1900 et ont connu une baisse notable depuis 2000. Fait intéressant, cette baisse coïncide avec une augmentation des marges bénéficiaires. par les entreprises, une augmentation des opinions de la Cour suprême des États-Unis protégeant les monopoles et une augmentation des politiques qui profitent aux opérateurs historiques. Ces schémas sont conformes aux intérêts qui favorisent les bénéfices des entreprises par rapport aux consommateurs et aux entreprises qui contrôlent davantage le processus politique pour atteindre tous ces objectifs.
Un doublement du budget des deux agences fédérales antitrust ramènerait les ressources à un niveau où les agences seraient en mesure de combattre beaucoup plus les comportements anticoncurrentiels présents dans l'économie. En augmentant les ressources, le Congrès devrait également examiner s'il devrait fournir des fonds pour soutenir les efforts d'application des procureurs généraux des États.
Nommer des dirigeants déterminés à utiliser les meilleurs outils disponibles pour faire respecter les règles de concurrence
Une application antitrust efficace nécessite la nomination de responsables de l'application qui protégeront vigoureusement les consommateurs à l'aide d'outils économiques modernes. Cela nécessitera inévitablement un litige face à des règles juridiques hostiles, et éventuellement des pertes. Pourtant, une application agressive mais appropriée conduira soit à de bons résultats, soit à des défaillances de la justice pour protéger la concurrence et les consommateurs.
Le leadership des deux agences qui s'est engagé à inverser le déclin de la concurrence pourrait tirer pleinement parti des lois antitrust existantes. La révolution de la théorie des jeux (création d'outils pour comprendre les interactions stratégiques) en microéconomie à partir des années 1980 et le développement de techniques empiriques à partir des années 1990 fournissent des outils sous-utilisés pour identifier et quantifier les pratiques nuisibles qui peuvent être attaquées en vertu des règles antitrust actuelles.
Les organismes d'application utilisent déjà des méthodes économétriques, des simulations sophistiquées, la théorie de la négociation et d'autres outils pour identifier les comportements préjudiciables et choisir les affaires à porter devant les tribunaux, mais dans certains cas, les tribunaux ont du mal à comprendre ces outils et résistent à les accepter comme l'état de l'art . Trop souvent, les décisions de justice, comme dans la fusion d'AT & T Inc. et de Time Warner Inc., rejettent les idées économiques modernes. Plutôt que de changer de stratégie, les autorités chargées de l'application doivent continuer de s'appuyer sur les meilleurs arguments et preuves, même s'il est possible qu'à court terme un tribunal ne comprenne pas. Une bonne économie est essentielle à cette approche: elle montre où il y a un préjudice pour les consommateurs et explique comment ce comportement nuit aux consommateurs. Au fil du temps, les arguments économiques peuvent éduquer toute la société, à la fois le public et les tribunaux. Ce n'est pas une tâche facile mais génère des avantages à grande échelle.
L'histoire des litiges en matière de paiement pharmaceutique pour les retards représente une longue série de pertes en justice pour la Federal Trade Commission contre les fabricants de médicaments, éventuellement suivies de succès. Cette histoire montre que les agences sont capables de convaincre les tribunaux de changer leur point de vue lorsqu'ils s'appuient sur une économie saine et persévèrent. De plus, la démonstration publique du préjudice par une contestation judiciaire finalement infructueuse peut clarifier au public et au Congrès lorsqu'un tribunal est idéologiquement opposé à la protection des consommateurs contre ce préjudice.
L’un des défis majeurs d’aujourd’hui est de convaincre les tribunaux de faire davantage pour protéger la concurrence potentielle des comportements anticoncurrentiels. Lorsque les marchés deviennent plus concentrés en raison des effets de réseau ou des économies d'échelle, le principal lieu de concurrence se déplace de la concurrence dans du marché à la concurrence pour le marché. Dans ce contexte, les consommateurs comptent sur des concurrents qui sont sur le point d'entrer, pourraient potentiellement entrer ou qui sont des concurrents naissants sur le marché pour faire pression sur les oligopoles ou les entreprises dominantes, faisant de la concurrence potentielle une source essentielle de bien-être des consommateurs.
Bien que les autorités antitrust aient réussi à attaquer le comportement d'un monopole qui excluait la concurrence naissante, comme dans les litiges de grande envergure impliquant Microsoft Corp. il y a deux décennies, le faire est particulièrement difficile lorsque le produit exclu représente une menace concurrentielle future mais n'a pas encore eu un succès substantiel sur le marché. Les prochains dirigeants des agences antitrust doivent comprendre la nécessité de porter des affaires de pointe pour protéger la concurrence potentielle, même face à des obstacles juridiques.
Réformer les lois antitrust pour dissuader et prévenir plus efficacement les comportements anticoncurrentiels
L'augmentation des ressources et une application plus agressive ne résoudront pas à elles seules le problème. Les décisions judiciaires interprétant les lois antitrust ont considérablement paralysé l'application des lois antitrust. Ces décisions reflètent, au mieux, une compréhension économique archaïque de la concurrence ou, au pire, tout simplement un mauvais raisonnement économique.
En vertu d'une série de décisions de la Cour suprême des États-Unis au cours de la dernière décennie, par exemple, il est douteux que le gouvernement ait réussi à briser le monopole du téléphone d'AT & T dans les années 1980. Cette rupture, sans doute la poursuite de monopolisation la plus réussie du gouvernement, s'est concentrée sur le refus d'AT & T d'autoriser MCI, un concurrent longue distance, à connecter son service longue distance aux monopoles téléphoniques locaux. Dans Verizon Communications c. Trinko, la Cour suprême a considérablement accru la capacité des monopoles à éviter la responsabilité antitrust lorsqu'elle refuse de traiter avec un concurrent ou un concurrent potentiel, et a également laissé entendre que les préoccupations antitrust sont subordonnées dans une industrie soumise à la réglementation. Plus récemment, la Cour suprême a mal appliqué le raisonnement économique de base dans une affaire qui, selon certaines interprétations, pourrait presque exempter les plateformes technologiques de l'application des lois antitrust: Ohio c. American Express. Étant donné que les plates-formes technologiques représentent une part sans cesse croissante de l'activité économique, cette situation est très préoccupante.
Même là où les plaignants antitrust ont obtenu gain de cause, la difficulté et le coût de ces succès suggèrent une sous-pondération systématique des avantages de la concurrence et une déférence à l'égard du désir de la société d'accroître son pouvoir de marché. Les longues batailles du gouvernement sur l’arrêt des accords de paiement pour retard et les fusions anticoncurrentielles d’hôpitaux sont des exemples notables de ce désalignement, tout comme l’approbation par le gouvernement de la fusion Sprint-T-mobile. Dans tous ces cas, les sociétés n'ont pas cherché à obtenir ce pouvoir de marché sur le fond, mais par voie de réglementation (Trinko ou fusions hospitalières contrôlées par l’État), exclusion (paiement pour retard et American Express), ou fusion (AT & T-TimeWarner ou Sprint-T-mobile).
Malgré le succès du gouvernement dans certains litiges en matière de fusion, ce succès ne se produit que dans les transactions qui enfreignent le plus clairement la loi. Le fait que les deux agences antitrust doivent plaider des affaires manifestement anticoncurrentielles – plutôt que les parties ne considèrent même pas l'accord en premier lieu ou ne l'abandonnent pas après que le gouvernement a fait part de ses préoccupations – témoigne des limites de la doctrine juridique antitrust actuelle.
Il faudrait probablement des décennies pour renverser cet ensemble de doctrines juridiques accumulées, même si chaque future affaire litigieuse était tranchée avec une exactitude parfaite. Heureusement, le Congrès est l'arbitre final du droit de la concurrence et peut le modifier pour refléter le désir de la société de disposer de marchés concurrentiels. Le Congrès n'a pas modifié substantiellement ces lois depuis plus de 60 ans. Une large base de recherche économique soutient le réoutillage de nos lois antitrust pour le 21e siècle et le rétablissement de la vigueur qui était initialement prévue. Bien que la législation puisse prendre plusieurs formes, une législation de réforme antitrust réussie devrait atteindre quatre objectifs:
- Renverser un précédent de la Cour suprême qui a inoculé une conduite d'exclusion du contrôle antitrust même lorsqu'elle nuit à la concurrence en éliminant ou en nuisant aux concurrents
- Interdire aux tribunaux de supposer qu'un aspect d'un marché est concurrentiel ou le deviendra plutôt que d'évaluer les éléments de preuve en l'espèce
- Créer des règles simples (connues sous le nom de présomptions) qui réduiront le coût des ressources d'application pour la conduite et les acquisitions qui, selon la recherche économique, sont susceptibles de poser des problèmes de concurrence
- Préciser que les lois antitrust sont conçues pour protéger la concurrence qui peut se manifester à travers un large éventail de résultats tels que des prix plus élevés, une qualité réduite, des dommages à l'innovation, des prix des intrants plus bas et l'élimination de la concurrence potentielle
Enfin, le Congrès pourrait envisager deux manières d'élever le niveau d'expertise des juges. L'une consiste à obliger le tribunal à engager son propre expert économique dans une affaire antitrust, à la charge des parties. L’expert neutre aurait pour tâche d’aider le tribunal à comprendre les aspects économiques présentés par chaque partie. Une deuxième option consiste à créer un tribunal de première instance spécialisé pour entendre les affaires portées en vertu des lois fédérales antitrust. Cela permettrait aux affaires antitrust d'être entendues par des juges expérimentés dans l'évaluation de preuves économiques complexes. Un juge sophistiqué encouragerait les justiciables à s'appuyer sur les meilleurs arguments économiques et les outils économiques modernes appliqués aux faits en cause, améliorant l'exactitude des décisions judiciaires et décourageant l'acceptation par les juges des hypothèses économiques générales erronées qui ont soutenu la détente de l'application des lois antitrust. Le mandat d'un tel tribunal spécialisé devrait être d'une durée relativement courte pour limiter les possibilités de capture ou de retranchement.
Réglementation complémentaire favorisant la concurrence: créer une autorité numérique fédérale
Il existe un réel besoin pour l'agence fédérale de réglementer les entreprises numériques. Cette nouvelle agence pourrait créer un niveau de concurrence de base dans un domaine qui en manque. Les réglementations relevant de sa compétence pourraient renforcer la concurrence en facilitant, par exemple, la portabilité des données numériques qui permettrait à un consommateur de transférer ses propres données dans un format utilisable d'un fournisseur à un concurrent (par exemple, en déplaçant l'historique des achats d'Amazon.com vers Jet). com).
Une nouvelle agence pourrait également définir et réglementer l '«interopérabilité» dans le domaine numérique; par exemple, un téléphone Verizon peut appeler un téléphone AT&T car ils sont interopérables. Une autorité numérique pourrait garantir l'interopérabilité des sites de médias sociaux afin qu'une personne qui utilise Snap, par exemple, puisse suivre ses amis qui publient du contenu sur Instagram ou un autre site. Et il pourrait envisager la création de normes ouvertes qui favorisent la concurrence, comme une norme pour les micropaiements. Ces paiements en fractions de cent ne peuvent pratiquement pas être effectués aujourd'hui car le coût de transaction est supérieur au montant payé. Mais les micropaiements peuvent être essentiels pour rémunérer les consommateurs pour leur attention, peuvent être une dimension importante de la concurrence entre les plates-formes et peuvent s'agréger de manière significative pour les consommateurs. En créant un seul système, un régulateur pourrait permettre une concurrence sur les prix sur les marchés de l'attention.
En outre, ce nouveau régulateur pourrait être chargé d'appliquer des lois antitrust quelque peu plus strictes pour les plates-formes ou les secteurs numériques qui, selon le Congrès, nécessitaient un examen et une vitesse supplémentaires, ou dans lesquels la concurrence était particulièrement précieuse pour la société. Cela permettrait à une agence plus rapide et plus spécialisée de protéger les petits entrants sur les marchés numériques de l'exclusion ou de la discrimination par la plate-forme en place. Cela permettrait également d'examiner même les plus petites acquisitions lorsque ces petites entreprises sont acquises par les plus grands titulaires. En général, l'agence pourrait avoir pour mandat de protéger et de faciliter l'entrée pour résoudre les problèmes de concurrence dans le secteur numérique.
–Fiona M. Scott Morton est le professeur d'économie Theodore Nierenberg à la Yale University School of Management. (Cet essai s'appuie sur des idées développées dans des travaux antérieurs conjointement avec Jonathan Baker, professeur de recherche en droit à l'American University Washington College of Law.)
