Les règlements ne sont pas gravés dans le marbre. Les avantages qui en découlent, ainsi que les coûts de mise en conformité pour les institutions concernées et d’application pour les régulateurs, sont susceptibles d’évoluer. Lorsque cela se produit, les régulateurs peuvent chercher à modifier la réglementation pour mieux l’adapter aux profils de risque spécifiques des entités réglementées. Dans cet article, nous examinons la loi sur la croissance économique, l’allégement de la réglementation et la protection des consommateurs (EGRRCPA) adoptée par le Congrès en 2018, qui a assoupli la réglementation bancaire pour les petites institutions. Nous nous concentrons sur une réglementation, le Liquidity Coverage Ratio (LCR), et évaluons comment son assouplissement a affecté les actifs et les passifs des banques nouvellement exemptées, ainsi que la résilience du système bancaire.
Loi sur la croissance économique, l’allègement de la réglementation et la protection des consommateurs
En réponse à la crise financière de 2008, la Réserve fédérale a renforcé la réglementation prudentielle des grandes banques, notamment en mettant en œuvre l’article 165 de la loi Dodd-Frank, qui oblige la Fed à établir des normes prudentielles plus strictes pour les sociétés de portefeuille bancaires (« banques ») actifs consolidés de 50 milliards de dollars ou plus. Plus tard, les régulateurs ont indiqué que le seuil de taille des actifs était peut-être trop bas, car la loi Dodd-Frank s’appliquait aux petites institutions qui ne constituaient pas une menace pour la stabilité financière mais devaient tout de même faire face à des coûts de conformité élevés. En novembre 2017, la Commission sénatoriale bancaire s’est entendue sur un projet de loi visant à relever le seuil d’encours de la réglementation prudentielle.
L’EGRRCPA, promulguée le 24 mai 2018, prévoyait qu’à compter de maintenant, les banques ayant des actifs inférieurs à 100 milliards de dollars n’étaient pas soumises à l’article 165. Peu de temps après, le 6 juillet 2018, la Fed a publié une déclaration disant qu’elle ne prendrait aucune mesure. d’exiger des banques exemptées qu’elles se conforment à certaines exigences réglementaires existantes, telles que le LCR. En motivant les changements, la Fed a déclaré que les banques exemptées ont généralement des sources de financement stables, des modèles commerciaux simples et peu ou pas d’expositions étrangères, et posent donc moins de soucis pour la stabilité financière que les grandes banques.
Le ratio de couverture de liquidité
Le LCR, finalisé en 2013, impose aux banques de conserver suffisamment d’actifs liquides de qualité (HQLA) pour couvrir leurs sorties nettes de trésorerie pendant trente jours en période de stress. Il s’appliquait à l’origine aux grandes banques actives à l’échelle internationale avec des actifs consolidés d’au moins 50 milliards de dollars. Parmi les banques soumises au LCR, celles dont les actifs se situent entre 50 et 250 milliards de dollars (« banques LCR modifiées ») étaient soumises à une forme de LCR moins stricte que les grandes banques.
Réponses possibles de la Banque à l’exemption du LCR
Le LCR incite les banques à détenir des actifs liquides, qui peuvent être rapidement échangés contre des liquidités en cas de crise, et les décourage de détenir des passifs « exécutables », qui peuvent être facilement retirés et ainsi entraîner des sorties de trésorerie plus importantes à court terme. Conformément à cette interprétation, les prêts des banques américaines affectées ont diminué par rapport aux banques non affectées, suite à la finalisation du LCR.
Pour les banques qui sont devenues exonérées du LCR, on pourrait alors s’attendre à un effet inverse, c’est-à-dire que ces banques pourraient prêter davantage et emprunter davantage en utilisant des passifs exécutables. Le crédit pourrait être davantage encouragé puisque la Fed a également assoupli certaines réglementations en matière de capital, comme les stress tests. Cependant, si les banques exonérées n’étaient pas contraintes par le LCR – par exemple, si leurs niveaux de LCR étaient beaucoup plus élevés que requis (comme ce fut le cas pour une banque) – alors nous pourrions ne pas observer de grands changements dans leurs bilans. En outre, certains analystes ont fait valoir que les changements de règles étaient trop petits pour avoir des effets significatifs sur les bilans bancaires.
Pour notre analyse, nous comparons les banques LCR modifiées qui sont devenues exemptes de la règle (« banques exemptées ») avec d’autres banques LCR modifiées qui ne le sont pas (« banques non exemptées »). Les banques modifiées sont de taille similaire, ce qui nous permet de mieux identifier les effets d’adaptation. Nous considérons les changements de bilan vers le quatrième trimestre 2017, lorsque l’accord pour adapter le LCR a été conclu, et vers le deuxième trimestre 2018 jusqu’au troisième trimestre 2018, lorsque la loi a été adoptée et est entrée en vigueur.
Au troisième trimestre de 2017, il y avait vingt-six banques LCR modifiées, mais nous excluons sept banques qui manquaient de données pour chaque trimestre ou qui ont effectué une transition entre les groupes exemptés et non exemptés au cours de notre période d’échantillonnage. Sur les dix-neuf banques restantes, quatre seulement sont devenues exonérées du LCR. Le petit nombre de banques exemptées atténue probablement les effets potentiellement négatifs des changements réglementaires sur le secteur bancaire, tout en rendant difficile de tirer des conclusions solides à partir de nos données.
Emprunts et prêts bancaires
Les banques nouvellement exonérées ont-elles augmenté leurs emprunts en utilisant des passifs exécutables par rapport aux banques non exonérées ? La dette au jour le jour est considérée comme exécutable, mais pour les banques exonérées, le montant des fonds fédéraux au jour le jour et du financement des pensions est inférieur à 0,5% des actifs. Cependant, les dépôts sont une importante source de financement pour les banques exonérées. Certains types de dépôts de transactions de détail sont traités plus favorablement dans le LCR par rapport à d’autres dépôts. Sur notre échantillon, les dépôts de transaction diminuent d’un montant modeste (en part du total des dépôts) pour les banques exonérées alors que ceux des banques non exonérées évoluent peu. Dans le même temps, la part des dépôts monétaires et autres comptes d’épargne, également considérés comme des financements généralement stables dans le LCR, augmente modérément pour les banques exonérées par rapport aux banques non exonérées. Dans l’ensemble, les passifs exécutables des banques exonérées ne semblent pas beaucoup changer par rapport aux banques non exonérées suite à l’adaptation.
En ce qui concerne les prêts, le graphique ci-dessous montre que les prêts en pourcentage des actifs détenus par les banques exemptées augmentent d’environ 2 points de pourcentage du troisième trimestre 2017 au quatrième trimestre 2018, mais reviennent ensuite aux niveaux d’avant l’ajustement. La part des prêts accordés par les banques non exonérées augmente également d’environ 1 point de pourcentage au cours de la période, ce qui suggère qu’une partie de l’évolution observée des parts des prêts n’est peut-être pas liée à la modification de la réglementation. La stabilité des modèles de prêt est également valable pour des types de prêts spécifiques tels que les prêts commerciaux et industriels et les prêts immobiliers.
Pour fournir une évaluation synthétique de l’évolution des bilans des banques, nous examinons leurs activités de transformation de la liquidité (c’est-à-dire le financement d’actifs illiquides par des passifs liquides) – une fonction clé des banques. En utilisant une mesure de la création de liquidité utilisant des éléments à la fois sur et hors bilan des banques, nous trouvons peu de changement dans la création de liquidité par les banques exonérées ou non exonérées suite à l’adaptation.
Risque bancaire et résilience
Certains analystes se sont dits préoccupés par le fait que les banques exemptées pourraient réduire leurs actifs liquides et que leur probabilité de défaillance augmenterait ainsi. En effet, les avoirs des banques exonérées en HQLA en pourcentage du total des actifs ont diminué, par rapport à ceux des banques non exonérées, d’environ 5 points de pourcentage entre le troisième trimestre 2017 et le troisième trimestre 2018, mais ont ensuite partiellement rebondi, fin 2019 d’environ 3 points de pourcentage, comme le montre le graphique ci-dessous. Ainsi, la baisse des HQLA semble avoir été modérée et temporaire.
Plus que le risque bancaire individuel, le LCR vise à accroître la résilience du secteur bancaire. Les banques exonérées étant plus petites et moins importantes d’un point de vue systémique que les banques non exonérées, leurs pertes sont moins susceptibles de se répercuter sur d’autres institutions. Dans ce rapport du personnel de la Fed de New York, les auteurs mesurent le risque de vente incendiaire, ou le risque de pertes induites parmi les banques causées par les ventes incendiaires d’actifs dans le cadre de scénarios de crise hypothétiques. En utilisant la mesure des auteurs, nous trouvons peu de preuves que les contributions des banques exonérées au risque de vente au rabais, en proportion de leurs actifs totaux, ont augmenté par rapport aux banques non exonérées, comme le montre le graphique ci-dessous.
Derniers mots
Nous examinons un changement réglementaire qui a exempté un petit nombre de banques de la réglementation bancaire, y compris le LCR, afin de mieux aligner la réglementation sur les risques spécifiques des entités concernées. Suite à l’assouplissement, on constate peu de changements dans les prêts et emprunts à court terme des banques exemptées ou dans la résilience du secteur bancaire. Certes, l’analyse des effets des changements réglementaires est difficile, car peu d’entreprises peuvent être affectées (comme dans notre analyse) ou parce que les effets peuvent se produire sur plusieurs années. Alors que la réglementation bancaire continue d’évoluer (par exemple, elle a été à nouveau révisée en novembre 2019), l’évaluation des coûts et des avantages de ces changements reste une tâche permanente.
Rebecca Reubenstein est analyste de recherche principale au sein du groupe de recherche et de statistiques de la Federal Reserve Bank de New York.
Asani Sarkar est vice-président adjoint du groupe Recherche et statistiques de la Banque.
Comment citer ce post :
Rebecca Reubenstein et Asani Sarkar, « Tailoring Regulations », Banque de réserve fédérale de New York Économie de la rue de la liberté, 12 juillet 2021, https://libertystreeteconomics.newyorkfed.org/2021/07/tailoring-regulations.
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