Alors que la pandémie COVID-19 a bouleversé les attentes en matière d’offre et de demande de combustibles fossiles depuis longtemps, les experts en gouvernance des ressources naturelles ont envisagé quelque chose qui semblait politiquement insurmontable il y a à peine un an: une restructuration brutale des systèmes de subvention des carburants à travers le monde.
Initialement, les événements de 2020, alimentés par la pandémie, qui comprenaient une chute spectaculaire des prix et de la consommation du pétrole dans le cadre d’un ralentissement général de l’économie mondiale, ont été considérés comme un point d’entrée inattendu pour les efforts de réforme des subventions aux carburants dont certains pays ont réduit leurs subventions. . Mais si ces coupes annoncent une réforme durable ou étaient simplement des réponses situationnelles à court terme reste une question ouverte.
Les subventions aux carburants sont monnaie courante dans le monde. De l’Iran à l’Argentine en passant par le Nigéria, les gouvernements ont subventionné les combustibles fossiles et l’électricité à hauteur d’au moins 320 milliards de dollars en 2019 – tout en utilisant une définition plus large des subventions qui inclut les externalités associées de pollution, de changement climatique, etc. environ 5 billions de dollars (en 2015).
Avant la pandémie, le plus grand transfert de bénéfices directs au monde était un programme de subvention des carburants en Inde qui, à un moment donné, a aidé plus de la moitié de la population du pays à accéder au gaz de pétrole liquéfié à faible coût pour la cuisine. L’Inde n’est pas unique: un inventaire 2019 de l’OCDE des subventions aux carburants administré dans 44 pays (y compris des juridictions infranationales) en a recensé plus de 1000. Au total, des subventions aux carburants sont en place dans plus de 40 pays, la plus grande partie étant consacrée au pétrole, suivi de l’électricité.
Il existe plusieurs façons de définir une subvention aux carburants. En général, nous suivons celui utilisé par les chercheurs de la Banque mondiale: «un politique action par le gouvernement qui Plus précisément cible l’électricité ou la chaleur à base de pétrole, de gaz, de charbon ou de combustibles fossiles, avec un ou plusieurs des effets suivants: 1. réduction du coût net de l’énergie achetée; 2. Réduire les coûts de production ou de livraison d’énergie; 3. Augmentation des revenus retenus par les fournisseurs d’énergie. »
De nombreuses organisations de gouvernance, de développement, d’environnement et de finance ont plaidé pour une restructuration du système mondial de subvention des carburants. Les subventions aux carburants ont des effets transversaux importants sur le climat, la pauvreté et la gouvernance qui ne peuvent être ignorés. En outre, les systèmes de subvention des carburants peuvent servir de plaques tournantes de la corruption, fausser les fortunes macroéconomiques d’un pays ou mal attribuer des actifs de protection sociale rares.
Ces préoccupations concernant les subventions aux carburants sont irréfutables. Premièrement, les pays qui dépendent économiquement de l’extraction de pétrole, de gaz et de charbon sont confrontés à un besoin urgent de diversifier leurs économies, notamment parce que les réponses à la crise climatique entraîneront des réductions de l’utilisation des combustibles fossiles tandis que les énergies renouvelables deviendront de plus en plus compétitives. Pour les pays riches en ressources tributaires des revenus du pétrole, du gaz ou du charbon, les subventions doublent en fait les produits de base dont l’avenir économique est incertain.
La réforme des subventions aux carburants est donc considérée non seulement comme une nécessité macroéconomique, mais aussi comme un outil précieux pour lutter contre la crise climatique. En effet, une étude a révélé que l’élimination des subventions aux combustibles fossiles à elle seule réduirait les émissions mondiales de gaz à effet de serre entre une réduction de 1% à 10% d’ici 2030 et entre 6,4% et 8,2% d’ici 2050 (pour être sûr, ce niveau de réduction des émissions n’est pas suffisant. pour que les pays respectent leurs obligations dans le cadre de l’Accord de Paris, mais l’élimination des subventions aux carburants est néanmoins un outil puissant dans l’arsenal.)
Deuxièmement, même sans les avantages environnementaux, les arguments socio-économiques en faveur de la réduction des subventions aux carburants sont solides. Les dépenses publiques consacrées aux subventions dans les pays à revenu faible ou intermédiaire peuvent dépasser la totalité des budgets consacrés aux dépenses sociales de ces pays – plusieurs fois. Comme l’a noté la Banque mondiale en 2017, «les subventions de prix non ciblées pourraient facilement être interprétées comme l’une des politiques budgétaires les plus coûteuses et les plus régressives dans les pays à revenu faible ou intermédiaire». Au lieu de cela, une meilleure utilisation des recettes publiques pour investir dans des emplois dans le secteur des énergies renouvelables, fournir un soutien alimentaire et une assistance technique (comme des cuisinières plus propres) aux ménages à faible revenu, ou même effectuer des transferts directs en espèces – pour ne citer que quelques options – permettrait de donneront probablement de plus grands avantages.
En outre, il existe un certain nombre de risques de corruption associés aux subventions aux carburants, allant de la grande échelle au petit. Au niveau macro, les politiciens peuvent utiliser les subventions sur les carburants pour gagner ou maintenir le soutien populaire pour leurs régimes – et parfois ces subventions sont cruciales pour leur survie politique. Dans le même temps, ils reportent trop souvent les réformes nécessaires vers la durabilité et la diversification. Ils peuvent également servir de mécanisme pour bénéficier directement aux entreprises d’extraction de ressources légalement par des allégements fiscaux et illégalement par des contrats corrompus, la contrebande et le commerce illicite.
En outre, l’administration des programmes de subvention des carburants peut être un lieu de petite corruption, y compris le détournement direct de fonds et la fraude sur les factures. D’autres formes de corruption à petite échelle et d’activités illicites peuvent proliférer: par exemple, des personnes commettent des fraudes pour accéder au carburant subventionné ou créent des entreprises de contrebande en revendant le carburant à un taux plus élevé dans d’autres pays non subventionnés.
Compte tenu de la constellation de préoccupations concernant les subventions aux carburants – environnementales, macroéconomiques et fondées sur la corruption -, les réformateurs ont salué la perspective de changements importants à la suite de la pandémie. Après tout, les efforts de réforme antérieurs avaient fait face à une vive résistance. Les subventions aux carburants profitent souvent aux élites politiques et commerciales et sont également extrêmement populaires parmi de nombreux citoyens (des pays développés et en développement) qui bénéficient de la disponibilité d’une énergie bon marché pour le transport, la cuisine, la climatisation, le chauffage et d’autres fonctions clés. Comme pour les autres avantages sociaux, les citoyens peuvent être réticents à accepter les efforts de réforme des subventions aux carburants. Entre 2006 et 2019, les efforts pour réduire ou éliminer les subventions à l’essence ont conduit à des manifestations dans au moins 24 pays. Dans quelques-uns de ces cas, comme le gilets jaunes («Gilets jaunes») en France et des manifestations de masse en Équateur qui ont temporairement forcé la relocalisation du gouvernement – les mouvements inspirés des subventions aux carburants ont menacé de renverser les gouvernements dans leur intégralité. Il n’est donc peut-être pas surprenant que les tentatives de réforme des subventions aux carburants aient été interrompues et que les subventions aux carburants se soient révélées résistantes au changement, malgré les preuves environnementales et économiques convaincantes à leur encontre.
Cela ne veut pas dire, cependant, que la réforme a été impossible. Même avant la pandémie, la valeur des subventions avait chuté de 27% de 2018 à 2019, selon l’Agence internationale de l’énergie. Entre 2015 et 2018, au moins 50 pays ont modifié leurs régimes de subventions aux carburants
Depuis la pandémie et la baisse des prix du pétrole et des recettes publiques qui l’accompagne, les pays ont réduit ou éliminé les subventions aux carburants avec beaucoup moins de réactions négatives qu’auparavant. Au Nigéria – où une tentative de réforme des subventions pétrolières en 2012 a conduit à deux semaines de manifestations, une grève nationale, des centaines de blessés, plusieurs morts et un rapide revirement de politique – une annonce de juin 2020 selon laquelle le gouvernement supprimerait complètement la subvention a été accueilli avec un calme relatif. Les prix du pétrole étant déjà bas, l’élimination de la subvention a été plus facilement acceptée par les citoyens. En outre, comme la moitié des recettes publiques au Nigéria provient de la production pétrolière, le gouvernement a eu du mal à payer même les transferts directs en espèces et l’aide alimentaire auxquels il s’est engagé depuis le début de la pandémie, rendant les subventions pétrolières encore moins critiques. Et, alors que les syndicats nigérians ont menacé de déclencher une grève dans tout le pays en raison de la suppression des subventions sur le carburant, ils ont reculé après des discussions avec le gouvernement.
Depuis le début de la pandémie, des réformes des subventions aux carburants ont également été entreprises au Soudan, en Tunisie, au Venezuela, à Cuba et en Inde.
Cependant, la question de savoir si ces réductions vont durer reste une question ouverte, d’autant plus que les prix du pétrole augmentent progressivement, comme ils devraient le faire dans les années à venir. En effet, au cours des derniers mois, le Nigéria a commencé à envisager de récupérer son programme de subventions. D’autres pays, comme la Zambie, doublent également leurs subventions à l’approche des élections.
Alors que le monde commence à rebondir après la pandémie de COVID-19, la fenêtre d’opportunité pour une réforme des subventions aux carburants pourrait se fermer. Cependant, le besoin sous-jacent de changement persistera – et, en fait, ne fera que croître de plus en plus.
