Le mois dernier, le président Trump a annoncé que les États-Unis se retireraient du traité Ciel ouvert (OST) de 1992. L'OST permet aux membres – États-Unis, Canada, Russie et divers pays européens – d'effectuer des vols de surveillance non armés dans l'espace aérien de chacun. Le traité a été conçu pour améliorer la compréhension mutuelle, instaurer la confiance et promouvoir l'ouverture et la transparence des forces et activités militaires.
J'étais l'un des deux avocats de la délégation américaine à avoir négocié le traité. En repensant à cette époque, je suis frappé que notre manque d'imagination actuel soit si différent de l'esprit de possibilité que nous avions alors. Malgré les défis liés aux bouleversements politiques en Europe, nous nous sommes engagés à mener à bien les engagements et accords multilatéraux. Maintenant, je doute de notre capacité à comprendre que nous pouvons renforcer les accords existants pour faire face aux menaces changeantes auxquelles nous sommes confrontés aujourd'hui.
Le traité alors
Le Traité Ciel ouvert compte 34 parties et s'appuie sur le concept original d '«observation aérienne mutuelle» proposé par le président Dwight D. Eisenhower en 1955. Les vols par pays sont basés sur des quotas, à la fois actifs (ceux qu'un pays peut conduire) et passifs (ceux un pays doit accepter). Les types d'aéronefs et de caméras utilisés doivent satisfaire à des exigences de certification spécifiques. Au cours des négociations, j'ai réalisé que l'OST est différent de la plupart des traités traditionnels de maîtrise des armements: ses problèmes concernent les types de caméras, leur emplacement exact dans les avions, leur résolution, les dispositions de partage des avions et d'autres détails de ce type. Après avoir travaillé sur le Traité sur les forces conventionnelles en Europe (FCE) – qui contenait des dispositions visant à établir un équilibre militaire des armes classiques entre l'OTAN et les anciens pays du Pacte de Varsovie, avec des explications détaillées et compliquées sur la façon de détruire chaque type d'arme conventionnelle – travailler sur l'OST était définitivement un changement.
En tant que nouvelle personne sur le bloc à l'époque, en ce qui concerne la négociation des traités, j'ai été véritablement inspiré par le fait que l'OST visait à instaurer la confiance à une époque de bouleversements politiques. Le mur de Berlin est tombé au cours des derniers mois des négociations sur la FCE et il a été difficile de mener à bien les pourparlers dans un environnement en mutation. De même, le Pacte de Varsovie et l'Union soviétique se sont dissous lors des négociations sur l'OST. Du coup, nous ne négocions pas avec le Pacte de Varsovie mais avec la Russie et plusieurs nouveaux pays. L'augmentation de la représentation de ces anciens pays du Pacte de Varsovie a été une nouvelle dynamique dans les pourparlers pour tous, y compris la Russie.
De nombreux anciens pays du Pacte de Varsovie sont devenus encore plus intéressés par les négociations après la dissolution du pacte, menant leurs négociations à l'abri de la présence et des pressions de l'Union soviétique. Ils ont salué la transparence, en particulier la possibilité d'ouverture à l'égard de la Russie. Nous nous attendions à ce que l'OST aide à vérifier des traités tels que la FCE et la Convention sur les armes chimiques, et fournisse des informations supplémentaires pour réduire la probabilité de conflits. Et tandis que nous, aux États-Unis, savions que nous avions déjà les moyens techniques nationaux pour obtenir des informations sur les activités d'autres pays, nous avons compris la valeur du traité pour d'autres pays. L'éclatement de l'Union soviétique a également créé trois nouveaux États dotés d'armes nucléaires, renforçant le désir de transparence.
De plus, l'OST a souligné l'importance de la diplomatie scientifique. Je me souviens que les experts en politiques politiques sont partis pour la journée et que les scientifiques sont restés derrière et ont travaillé ensemble tard dans la nuit, parlant du placement et de la résolution des caméras. Le lendemain, les scientifiques proposeraient de nouvelles idées, élargissant le champ du possible pendant que les préoccupations politiques étaient réglées. Les limitations politiques ne lient pas leur imagination et leur enthousiasme est contagieux.
Le traité maintenant
Bien que les types de défis auxquels nous sommes confrontés aujourd'hui ne soient pas l'OTAN contre le Pacte de Varsovie, il existe certainement des défis qui méritent une transparence continue et qui peuvent contribuer à renforcer la confiance et la confiance. Lorsqu'il existe une préoccupation concernant une violation ou un conflit potentiel d'un traité, les États-Unis et d'autres doivent tirer parti des moyens de vérification et de communication, y compris, mais sans s'y limiter, l'OST.
Les États-Unis avaient certainement des inquiétudes concernant l'OST, y compris pendant l'administration Obama. Les responsables américains se plaignent depuis longtemps que la Russie viole l'accord, par exemple en restreignant les vols de surveillance américains et européens au-dessus de Kaliningrad et de certaines parties de la Géorgie. Le 21 mai, l'administration Trump a déclaré que les États-Unis sortiraient de l'OST, malgré une poussée des alliés européens, qui ont tenté de convaincre Trump de rester dans le traité: «Nous continuerons de mettre en œuvre le traité Ciel ouvert, qui a une valeur ajoutée claire pour notre architecture de contrôle des armements conventionnelle et notre sécurité coopérative. Nous réaffirmons que ce traité reste fonctionnel et utile », ont déclaré les 10 membres de l'UE, même s'ils partagent les préoccupations de Washington.
Une approche improductive
L'épidémie de COVID-19 met en évidence l'impératif de travailler avec d'autres pays pour relever les défis mondiaux. Au lieu de diriger cet effort mondial, les États-Unis trouvent des moyens de mettre en colère leurs partenaires et organisations multilatérales, qui seront essentiels pour relever les nouveaux défis (comme le changement climatique) et les anciens (comme la prolifération nucléaire). Il faut beaucoup moins de temps pour détruire un accord que pour en négocier et en conclure un, en particulier des accords sur la maîtrise des armements, qui prennent souvent des mois ou des années.
Un traité reflète les compromis et les concessions faits par toutes les parties, y compris les États-Unis. Les traités sur le contrôle des armements et le désarmement sont un investissement (politique et souvent financier) de l'ensemble du gouvernement et représentent les positions de divers départements ainsi que d'entités non gouvernementales. Le retrait des traités, comme le fait l'administration Trump avec l'OST, ne devrait se faire qu'après des discussions et une réflexion approfondies au sein du gouvernement américain, avec nos alliés et avec les voix pertinentes en dehors du gouvernement.
Malheureusement, les retraits des traités américains sous Trump s'accumulent: le Plan d'action global conjoint (JCPOA) pour limiter le programme nucléaire iranien, le Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (INF) avec la Russie, et maintenant l'OST. Le nouveau traité de 2011 sur la réduction des armements stratégiques (nouveau START) avec la Russie, qui expire l'année prochaine, est en cause.
Nous ne travaillons pas avec nos alliés d'une manière qui aiderait à renforcer le consensus sur les questions de maîtrise des armements et de dissuasion. Les alliances américaines – à la fois sur une base bilatérale et dans des forums multilatéraux comme l'OTAN (sans parler de l'Organisation mondiale de la santé) – sont sévèrement tendues. L'administration Trump a passé ces dernières années à détruire des accords et des relations sans faire de reconstruction. Washington semble avoir peu de vision ou d'imagination pour ce qui pourrait remplacer ce que nous avons endommagé, garantissant plutôt que nous ne sommes pas préparés aux futurs défis mondiaux lorsque nous ne pouvons pas faire cavalier seul. Nous avons besoin de moyens de renforcer la confiance et de travailler ensemble, en utilisant les outils à notre disposition. Nous avons besoin, encore une fois, du type d'imagination que nous avions lorsque nous avons négocié l'OST.
