L’obstruction systématique – la règle du Sénat qui fixe un seuil de 60 voix pour interrompre le débat permettant à une majorité de sénateurs d’adopter une loi – a été intensément débattue pendant de nombreuses années, mais était devenue particulièrement controversée au dernier Sénat où les démocrates détenaient exactement 50 sièges ( avec le vice-président Kamala Harris capable de briser l’égalité en jetant le 51St vote). Certains démocrates progressistes ont préconisé l’élimination de l’obstruction systématique afin que les démocrates puissent adopter une législation pour rétablir la loi sur le droit de vote, protéger le droit à l’avortement et adopter une législation solide pour inverser le changement climatique par la règle de la majorité, mais le sénateur modéré Joe Manchin (D-WV) n’était pas d’accord, arguant que l’obstruction systématique rend le Sénat plus délibératif et bipartite.
Alice Rivlin, décédée en mai 2019, a écrit un plaidoyer pour un plus grand bipartisme dans son dernier livre, « Divided We Fall: Why Consensus Matters » publié en 2022 par Brookings Institution Press. Elle y rejette l’idée que la règle de l’obstruction systématique rend le Sénat plus délibératif et bipartisan et appelle à l’élimination complète de l’obstruction systématique. Elle est venue à contrecœur à la conclusion que la règle de l’obstruction systématique est utilisée abusivement lorsqu’elle est invoquée systématiquement pour presque toutes les lois, comme c’est le cas depuis l’administration Obama. Cela a eu pour effet de relever le seuil du Sénat pour le passage à une supermajorité de 60 voix, ce qui n’est pas l’intention des Pères fondateurs.
Le livre, que nous avons terminé pour notre mère/belle-mère, traite en profondeur de l’obstruction systématique, en commençant par les points de vue de James Madison et Alexander Hamilton qui croyaient fermement qu’une majorité simple devrait décider de la plupart des questions au Sénat. Madison et Hamilton, deux des auteurs de la Constitution, avaient fait partie du deuxième Congrès continental qui a laborieusement rédigé les articles de la Confédération que la nouvelle Constitution remplacerait. Ils ne voulaient pas répéter l’erreur des exigences de majorité qualifiée qui rendaient le processus législatif en vertu des articles si laborieux. Le Sénat qu’ils concevaient serait délibératif mais aussi fonctionnel et fondé sur la règle de la majorité. Madison a plaidé contre une supermajorité dans Federalist 58, affirmant que s’il y avait une telle exigence, « le principe fondamental du gouvernement libre serait inversé. Ce ne serait plus la majorité qui gouvernerait : le pouvoir serait transféré à la minorité.
Hamilton a publié un avertissement similaire dans Federalist 22 : « Si une minorité obstinée peut contrôler l’opinion d’une majorité », le résultat serait « des retards fastidieux, des négociations continuelles » et « des compromis méprisables du bien public ». Et lorsqu’un accommodement ne peut être atteint, a prédit Hamilton, « les mesures du gouvernement doivent être suspendues de manière préjudiciable ou fatalement rejetées » et « maintenues dans un état d’inaction » et de « faiblesse » à la limite de « l’anarchie ». Malheureusement, cette prédiction semble maintenant prophétique.
Le Sénat, de par sa conception, était censé être l’organe le plus délibérant, mais l’obstruction systématique n’a pas été conçue pour améliorer les délibérations, ni pour élever le seuil d’action au Sénat à une supermajorité de 60 voix. Il n’a pas été conçu pour forcer la coopération bipartite à faire quoi que ce soit. En fait, il n’a pas été conçu du tout. Il est né totalement par accident.
Comme Sarah Binder, boursière Brookings et collègue d’Alice, a raconté l’histoire dans un témoignage très accessible du Comité sénatorial de 2010, l’obstruction systématique était une conséquence involontaire d’une réforme des règles du Sénat de 1806 conseillée par le vice-président Aaron Burr. Dans la réforme, les sénateurs ont, par inadvertance, supprimé la règle consistant à « appeler la question préalable », c’est-à-dire à revenir à l’affaire en cours. Bien que la règle n’ait pas encore été utilisée de cette façon dans les deux chambres, la Chambre a vite appris à utiliser la règle de la question préalable pour interrompre le débat. Il faudra des décennies avant que les sénateurs ne réalisent en 1837 qu’après avoir éliminé la motion de question précédente de leur chambre, toute minorité de sénateurs, même un seul sénateur, pourrait bloquer les votes simplement en refusant de mettre fin au débat, et l’obstruction systématique est née.
James Madison était mort un an plus tôt, donc aucun des auteurs des Federalist Papers n’était en vie pour s’opposer à ce que le Sénat puisse être arrêté par n’importe quelle faction minoritaire. Il y a eu des objections au cours des 80 années suivantes, mais toute proposition visant à modifier la règle de l’obstruction systématique est morte dans une obstruction systématique. Cela a changé en 1917 lorsque, à la veille de l’implication de l’Amérique dans la Première Guerre mondiale, le président Woodrow Wilson a poussé l’adoption d’une nouvelle règle permettant aux deux tiers des sénateurs d’interrompre le débat en invoquant la « cloture », et pour la première fois le Sénat était gouverné par des super-majorités. Il y avait alors 96 sénateurs, donc les deux tiers ont fixé un seuil de 64 pour faire avancer un vote. Ce nombre a grimpé à 66 lorsque l’Alaska et Hawaï sont devenus des États, puis le seuil a été abaissé à trois cinquièmes en 1975, ce qui nous donne le seuil actuel de 60 voix. Mais tout cela était moins important à l’époque car l’obstruction systématique était rarement employée.
Pendant le demi-siècle suivant, l’obstruction systématique était réservée aux rares moments où une minorité de sénateurs pensaient que la majorité commettait une grave erreur, souvent du mauvais côté de l’histoire, comme lorsque des sénateurs démocrates du Sud comme Richard Russell de Géorgie et Strom Thurmond de Caroline du Nord (qui a changé son affiliation à un parti en républicain en 1964) a utilisé l’obstruction systématique à plusieurs reprises dans le but de bloquer l’adoption de la législation sur les droits civils. Jusqu’à la fin de 1970, il n’y avait pas de durée de deux ans d’un Congrès où jusqu’à dix motions de cloture étaient déposées au Sénat.
Il y a eu 24 motions de cloture du Sénat déposées en 92nd Congrès (1971-1972), en moyenne un par mois. Et une utilisation plus routinière des flibustiers a commencé au cours de ce millénaire. Lorsque 252 requêtes en cloture ont été déposées dans les 113e Congrès (2013-2014), il était indéniable que la tactique parlementaire était détournée. Comme l’a noté Alice, l’obstruction systématique est devenue en pratique quelque chose qu’elle n’a jamais été destinée à être, et elle n’a pas traversé la majeure partie de l’histoire américaine : un seuil de facto d’une supermajorité de 60 voix nécessaire pour faire adopter une législation par le Sénat.
Une autre collègue de Brookings d’Alice, Molly Reynolds, a écrit un livre examinant les au moins 161 fois où le Sénat a écrit des « exceptions à la règle » pour les flibustiers entre 1969 et 2014. Ceux-ci incluent les budgets du Congrès, les projets de loi de réconciliation et les processus « accélérés ». pour les effets de commerce et les fermetures de bases militaires. Plus récemment, et de manière assez controversée, les démocrates du Sénat ont éliminé l’obstruction systématique pour les nominations à l’exécutif présidentiel et les nominations aux tribunaux de niveau inférieur en 2013. Les républicains du Sénat ont éliminé l’obstruction systématique pour les nominations à la Cour suprême en 2017.
Même si cela ne faisait pas partie de la conception originale, il fut un temps où l’on pouvait affirmer que, dans la pratique, l’obstruction systématique encourageait la coopération bipartite. Les lois pourraient être modifiées pour éviter de susciter suffisamment d’opposition pour soutenir une obstruction de la part de l’autre partie. Mais comme l’écrit Alice, lorsque l’obstruction systématique devient presque universellement utilisée pour élever le seuil de chaque projet de loi à une supermajorité de 60 voix, l’effet net est de diminuer la coopération bipartite. Alice considérait l’obstruction systématique dans son usage moderne comme une arme de guerre hyper partisane, et non comme un outil pour y mettre fin.
« Divided We Fall: Why Consensus Matters » décrit certaines mesures partielles que les sénateurs pourraient prendre, telles que la suspension de l’obstruction systématique pour une législation spécifique, la limitation des types ou du nombre d’obstructions systématiques qui peuvent être montées, ou le retour à la pratique des « obstructions verbales parlantes », exigeant des sénateurs tenir la parole et parler comme ils le faisaient avant les années 1970. Ces demi-mesures seraient une amélioration, notamment dans le cadre de négociations bipartites qui ont permis de réduire la polarisation partisane et d’accroître la coopération sur la législation. Mais il ne faut pas se leurrer, les deux partis ont affaibli l’obstruction systématique lorsqu’ils ont pris le contrôle du Sénat ces dernières années, et les deux doivent supposer que l’autre parti y mettra fin la prochaine fois qu’ils prendront le pouvoir. Le Sénat devrait éliminer l’obstruction systématique maintenant, car cela réduirait l’impasse partisane et permettrait au Sénat de s’attaquer aux problèmes immédiats et à long terme de l’Amérique.
L’élimination de l’obstruction systématique n’offrirait pas une possibilité illimitée d’adopter une législation sans compromis, car la principale exception à la règle de l’obstruction systématique – le processus de réconciliation défini dans la loi de finances – s’est avérée être une route difficile qui nécessite également de nombreux compromis. Les deux partis ont connu des luttes frustrantes, et dans certains cas des échecs, pour atteindre le seuil de majorité de 51 voix pour adopter des projets de loi partisans sous la réconciliation. Il existe de nombreux exemples, notamment les luttes des démocrates pour faire adopter Obamacare et l’échec des républicains à l’abroger. Mais Alice pensait que l’élimination de l’obstruction systématique permettrait au Sénat d’en faire plus, d’adopter davantage de projets de loi partisans et bipartites et de ramener le Sénat à la règle de la majorité simple, comme le souhaitaient les pères fondateurs.
