L’idée de confisquer les réserves gelées de la Banque de Russie est attrayante pour certains, mais à ce stade du conflit ukrainien, la confiscation serait contre-productive et probablement illégale.
Depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie, toutes les juridictions importantes qui émettent des monnaies de réserve convertibles ont agi de manière décisive pour geler leurs parts respectives des réserves internationales de la Banque de Russie. Alors que les coûts de la résistance ukrainienne augmentent, il y a de plus en plus d’appels à confisquer ces réserves gelées pour financer l’effort de guerre et de reconstruction de Kiev, ainsi que des contre-arguments sceptiques. Au sein de l’Union européenne, le gouvernement polonais a préconisé la confiscation des réserves et a reçu le soutien du chef de la politique étrangère de l’UE, le haut représentant Josep Borrell. Cette idée est séduisante. C’est aussi inutile et imprudent.
Les réserves de la Banque de Russie sont de l’argent public, et donc tout à fait différentes bien que parfois confondues avec les avoirs gelés des Russes sanctionnés (souvent simplistes mais commodément appelés oligarques). Certains avoirs des oligarques sont présumés avoir été mal acquis, mais ils bénéficient néanmoins des protections accordées à la propriété privée. A l’inverse, les réserves de la Banque de Russie sont de l’argent public qui ne bénéficie ni de telles protections ni, dans le cadre de sanctions, de l’immunité souveraine. Mais leur acquisition par l’État russe, en principe au nom du peuple russe, ne peut être généralement considérée comme illégitime. Les réserves gelées de la Banque de Russie, à environ 300 milliards de dollars dans les juridictions participantes, sont également nettement supérieures aux actifs gelés des oligarques.
Il y a au moins cinq raisons, qui se chevauchent en partie, pour lesquelles les partisans de l’Ukraine devraient s’abstenir de confisquer les réserves de la Banque de Russie au stade actuel de la guerre.
Premièrement, la confiscation des réserves ne ferait pas basculer l’équilibre des capacités tangibles entre la Russie et l’Ukraine. C’est peut-être le point le plus important, compte tenu des urgences de la guerre. Le débat sur la confiscation pourrait détourner l’attention d’autres actions qui sont en réalité urgentes et conséquentes, telles que la réduction des importations européennes de pétrole et de gaz en provenance de Russie et le financement direct du gouvernement ukrainien.
Contrairement à ceux-ci, la confiscation des réserves de la Banque de Russie ne favoriserait pas les objectifs immédiats de l’Ukraine en termes de fin de la guerre et d’obtention du retrait des forces russes, de reconnaissance par la Russie de l’intégrité territoriale de l’Ukraine et d’un accord de paix durable. Les avoirs étrangers de la banque centrale russe sont déjà gelés, et passer du gel à la saisie n’affaiblira pas davantage le président Poutine. Ni les États-Unis ni l’UE ne sont financièrement limités au point de devoir s’approprier l’argent de la Banque de Russie pour faire ce qu’ils ont à faire. Pour les deux, l’option évidente, rapide sur le plan procédural et légalement à toute épreuve, est de continuer à transférer d’importantes sommes d’argent des trésors nationaux au gouvernement ukrainien. Le Congrès américain est en train d’adopter un ensemble de 40 milliards de dollars d’aide supplémentaire en matière de sécurité, d’économie et d’aide humanitaire pour l’Ukraine, et l’UE envisage une nouvelle série d’émissions conjointes d’obligations pour financer son aide à court terme à Kiev.
Moins de levier
Deuxièmement, s’ils confisquaient maintenant les réserves de la Banque de Russie, les alliés de l’Ukraine se priveraient d’options qui pourraient s’avérer précieuses pour offrir à la Russie une porte de sortie ou gagner de l’influence dans les négociations futures. Personne ne sait ce qui peut être en jeu dans les discussions avec la Russie – et avec quel type de Russie – dans les développements à venir. Dans certains scénarios, la possibilité de restituer les réserves de la Banque de Russie pourrait être une monnaie d’échange puissante. Supprimer cette option à l’avance n’a pas beaucoup de sens. Il est possible, bien sûr, que l’utilisation des réserves gelées pour financer la reconstruction de l’Ukraine finisse par être la meilleure option, mais ce point n’a pas encore été atteint.
Troisièmement, une décision américaine unilatérale de confisquer les réserves pourrait introduire une désunion nuisible dans le camp pro-ukrainien, dont la cohérence des objectifs a été une force majeure jusqu’à présent. Malgré l’opinion de Josep Borrell, il est peu probable qu’un consensus puisse être rapidement atteint entre les pays de l’UE (sans parler des autres pays pro-Ukraine) sur la confiscation des réserves, ne serait-ce qu’en raison des préoccupations concernant la stabilité financière systémique et l’état de droit international. L’UE est également évidemment plus exposée que les États-Unis aux représailles directes de la Russie, compte tenu de sa proximité géographique, de sa vulnérabilité en matière de sécurité et de la densité de ses liens économiques avec la Russie, même si nombre d’entre eux sont en train d’être démantelés rapidement. La secrétaire américaine au Trésor, Janet Yellen, a signalé que le Trésor américain ne recommanderait la confiscation des réserves de la Banque de Russie que si elle était soutenue par les partenaires américains de la coalition pro-ukrainienne. Elle a raison : une action des seuls États-Unis pourrait éroder la confiance, voire provoquer des dommages matériels si elle comportait des dispositions extraterritoriales.
Quatrièmement, la confiscation des réserves de la Russie pourrait entraîner des risques inutiles pour la solidité et la stabilité du système financier international. Des arguments similaires ont été avancés au sujet du gel des réserves de la Banque de Russie en premier lieu, et sont omniprésents à la fois en Russie et en Chine. Il est trop tôt pour savoir avec certitude dans quelle mesure ces arguments sont fondés. Mais passer du gel à la confiscation serait une étape plus radicale en termes de statut d’actif sûr des réserves de change. Les implications seraient incertaines même si l’on prend en compte l’énormité de l’assaut de la Russie contre les normes internationales et ses crimes de guerre apparents.
Concéder la hauteur morale
Cinquièmement, à un niveau plus intangible mais non moins conséquent, confisquer les réserves de la Russie reviendrait à concéder une partie du terrain moral élevé que la coalition pro-ukrainienne a largement occupé jusqu’à présent. Lorsque les États-Unis et leurs partenaires parlent de défendre l’ordre international fondé sur des règles, il existe déjà de nombreuses perceptions d’hypocrisie et de doubles standards, en particulier dans les économies en développement et émergentes.
Le point clé ici est un principe : défendre de manière crédible un ordre fondé sur des règles vaut plus que les milliards qui seraient gagnés en s’appropriant l’argent de la Russie. Les pays placent leurs réserves dans d’autres pays en espérant qu’ils ne seront pas expropriés dans des situations à moins d’être en guerre les uns avec les autres – et les juridictions détenant des réserves de la Banque de Russie, même si elles soutiennent activement l’Ukraine, ne sont pas actuellement en guerre avec la Russie. La violation par la Russie des normes internationales, aussi grave soit-elle, ne justifie pas une punition illimitée.
Il est évident que les réserves internationales bénéficient d’une certaine protection en vertu du droit international (comme l’a noté Paul Stephan), même si cela peut ne pas inclure l’immunité souveraine contre les procédures judiciaires, comme mentionné ci-dessus, et les précédents sont rares. La haute moralité mérite également d’être défendue vis-à-vis de l’opinion publique russe, même si les perceptions en Russie sont actuellement déformées par une propagande intérieure massive et impitoyable. Saisir la propriété collective de la Russie risque de renforcer les perceptions russes selon lesquelles l’objectif de la partie adverse est vraiment de nuire à la Russie, plutôt que de défendre l’Ukraine. Cela est susceptible de favoriser une orientation revancharde du public russe, vraisemblablement contre les meilleurs intérêts de l’Ukraine, de ses alliés et de la paix mondiale.
Obstacles juridiques
De plus, utiliser des sanctions pour confisquer les réserves de la Banque de Russie alors que les États-Unis ne sont pas en guerre est probablement illégal en vertu de la loi américaine – la loi de 1977 sur les pouvoirs économiques d’urgence internationaux (IEEPA). Le seul cas de confiscation d’actifs gouvernementaux par le biais de sanctions en vertu de l’IEEPA remonte à 2003, lors de l’invasion américaine de l’Irak. Les exemples antérieurs auraient utilisé l’autorité en vertu d’une législation qui ne peut être appliquée qu’en temps de guerre (le Trading With the Enemy Act de 1917). Ni le cas afghan ni le cas vénézuélien n’ont valeur de précédent dans ce débat : dans le premier cas, la disposition des réserves de la banque centrale peut être justifiée par une décision passée qui a jugé les talibans responsables des victimes des attentats de septembre 2001 ; dans ce dernier cas, il n’y a pas eu de confiscation mais plutôt une remise d’avoirs précédemment gelés au gouvernement considéré par les États-Unis comme légitime.
Même si le Congrès adopte une nouvelle législation pour autoriser la confiscation d’actifs dans des situations où les États-Unis ne sont pas en guerre, elle pourrait être jugée inconstitutionnelle dans de futures affaires judiciaires. Une expansion aussi agressive des pouvoirs exécutifs pourrait même amener le système judiciaire américain à revoir la déférence qu’il a historiquement accordée au gouvernement lorsqu’il exerce des autorités de blocage ou d’autres sanctions. De plus, avec la confiscation sans entraves, un futur président américain peut utiliser l’autorité en dehors du temps de guerre de manière imprudente, par exemple dans un différend commercial ou tarifaire. Des arguments similaires peuvent être avancés dans l’UE et ailleurs.
Le choix n’est pas entre la confiscation et la complicité. Bien sûr, les choses changeraient complètement si les États-Unis, l’UE ou d’autres membres de la coalition pro-ukrainienne devenaient eux-mêmes des belligérants, et très probablement aussi s’il y avait une escalade dramatique de la part de la Russie. Pour l’instant, les supporters ukrainiens devraient peser les options les plus susceptibles d’atteindre leurs objectifs, même s’ils sont moins satisfaisants émotionnellement à court terme.
Citation recommandée :
Kirschenbaum, J. et N. Véron (2022) « Ce n’est pas le moment de confisquer les réserves de la banque centrale de Russie », Bruegel Blog16 mai
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