Engagement bureaucratique au service du gouvernement local : leçons de la Zambie

À l’échelle mondiale, les gouvernements locaux ont des responsabilités importantes dans la prestation de services agricoles, d’éducation et de santé, et ils élaborent de plus en plus leurs propres stratégies pour lutter contre le changement climatique, soutenir des systèmes alimentaires durableset promouvoir l’égalité des sexes. En fait, au cours des trois dernières décennies, la plupart des régions du monde ont connu une décentralisation de plus en plus grandeune tendance parfois baptisée la «révolution silencieuse.” Malgré cette tendance générale, la décentralisation est confrontée à divers défis qui entravent son efficacité prévue. Par exemple, la rotation élevée et la faible rétention des fonctionnaires qualifiés au niveau des administrations locales compromettent la continuité de la prestation de services, réduisent la responsabilité du secteur public envers les communautés pour la mise en œuvre des projets et nécessitent souvent des dépenses supplémentaires dans des ressources rares pour la formation de nouveaux employés.

Dans notre nouvel article de journal, nous examinons les facteurs affectant l’engagement continu des bureaucrates au service du gouvernement local en Zambie, qui a une longue tradition de poursuite d’une plus grande décentralisation. Lors de l’avènement de la démocratie multipartite en 1991, la loi sur l’administration locale a été introduite et stipulait le transfert de 63 fonctions aux conseils de district du pays. Les administrations gouvernementales successives, couvrant le Mouvement pour la démocratie multipartite (MMD), le Front patriotique (PF) et maintenant le Parti uni pour le développement national (UPND), ont donné la priorité à une décentralisation renforcée dans les différentes stratégies de développement national du pays. En fait, le Huitième plan de développement national adoptée par l’Assemblée nationale en avril 2022 vise à déléguer encore plus de services aux collectivités locales. Néanmoins, les 116 conseils de district du pays n’ont jusqu’à présent pas été en mesure de remplir efficacement tous leurs mandats de prestation de services, en particulier dans les zones rurales aux ressources limitées. Entre autres facteurs, la rétention bureaucratique reste une contrainte contraignante pour améliorer la capacité des autorités locales à remplir les fonctions qui leur sont assignées.

Pour comprendre les facteurs affectant la rétention bureaucratique, nous avons mené enquêtes individuelles auprès de plus de 150 bureaucrates de 16 conseils de district dans les provinces du centre, de la ceinture de cuivre, de Lusaka et du sud de la Zambie. L’échantillon comprenait des communes affichant à la fois des niveaux élevés de pauvreté et de richesse relative, des localités urbaines et rurales, et celles dont les maires appartenaient aux deux principaux partis politiques, l’UPND et le PF. Les répondants comprenaient des professionnels à trois niveaux d’ancienneté – directeur, niveau intermédiaire et travailleurs généraux. De plus, les répondants représentaient six directions principales au sein des communes échantillonnées : secrétariat de la mairie, direction des finances, ressources humaines et administration, santé publique, logement et services sociaux et aménagement du territoire. Le tableau ci-dessous donne un aperçu de l’échantillon.

Tableau 1. Statistiques descriptives de l’échantillon de l’enquête

Tableau 1.  Statistiques descriptives de l'échantillon de l'enquête

Source : Resnick (2022) Enquête auprès des bureaucrates locaux de Zambie, dataverse de Harvard, V1. Enquête auprès des bureaucrates locaux de Zambie.

Remarques : N= 153 répondants. *La majorité ethnique dans le conseil (%) signifie que l’origine ethnolinguistique du répondant correspond au groupe ethnolinguistique majoritaire dans le conseil où il/elle servait au moment de l’enquête.

L’engagement organisationnel a été mesuré en demandant aux répondants : « Quel poste de carrière aspirez-vous à occuper d’ici cinq ans ? » Tous ceux qui ont exprimé leur intérêt à continuer dans leur poste actuel, à rester dans l’administration locale mais à changer de domaine d’expertise, ou à occuper un poste supérieur dans l’administration locale dans leur domaine d’expertise actuel, ont été classés comme étant plus engagés envers l’administration locale. Seuls 40 % de l’échantillon ont exprimé de telles attitudes, tandis que les autres ont préféré obtenir des emplois auprès du gouvernement central, du secteur privé, d’organisations donatrices, d’organisations non gouvernementales ou d’universités.

Nous avons constaté que l’un des facteurs les plus importants qui motivent l’engagement des fonctionnaires envers l’administration locale était l’alignement sur la mission, qui fait référence à la congruence entre les valeurs d’un employé et celles de l’organisation qu’il sert. Ceux qui ont noté que la partie la plus agréable de leur poste est de contribuer au gouvernement local et de travailler avec les membres de la communauté possédaient un plus grand alignement sur la mission. À leur tour, ceux qui ont cette attitude étaient plus de deux fois plus susceptibles d’exprimer leur intérêt à rester dans l’administration locale pendant les cinq prochaines années que leurs collègues qui ont exprimé d’autres raisons de travailler dans l’administration locale, telles que la sécurité de l’emploi, le prestige, le salaire, la gestion du personnel , ou en utilisant leur expertise pour concevoir des programmes. En revanche, ceux qui sont mieux éduqués sont quatre fois plus susceptibles de vouloir quitter la fonction publique locale dans les cinq prochaines années. Cette dynamique est particulièrement préoccupante car elle implique que les collectivités locales risquent de perdre ceux qui détiennent les plus hautes qualifications alors même que les communes ont de plus en plus besoin de travailleurs hautement qualifiés pour fournir des services de qualité. Notamment, alors que les arriérés de salaire, le non-paiement des pensions, les décisions de transfert imprévisibles et l’ingérence des élus locaux dans les tâches quotidiennes sont problèmes connus pour les conseils de la Zambie, ces facteurs n’étaient pas significativement associés à l’engagement organisationnel.

Les résultats ont plusieurs implications politiques. Premièrement, les programmes de formation des collectivités locales doivent non seulement se concentrer sur des tâches concrètes liées aux fonctions professionnelles quotidiennes, mais aussi inculquer un sentiment d’appartenance au secteur public local. Les programmes qui sensibilisent les nouveaux employés à la culture et à la mission de l’organisation ont été couronnés de succès ailleurs, comme dans Egypte. Deuxièmement, des visites régulières dans les communautés que les bureaucrates sont censés desservir pourraient également renforcer pour le personnel l’objectif principal de leur travail. En Zambie, ces visites sont particulièrement importantes pour les fonctionnaires mieux formés qui, autrement, se concentrent sur le travail de bureau et les réunions avec leurs supérieurs. Troisièmement, l’engagement envers le service public local peut être renforcé par un recrutement actif d’étudiants diplômés dans l’administration publique, qui ont souvent un degré d’intérêt intrinsèque plus élevé pour les objectifs du service du secteur public.

Une grande partie de la recherche sur la bureaucratie provient de pays à revenu élevé où les fonctionnaires sont confrontés à des contraintes de ressources, des cadres de bureau, des défis institutionnels et des cultures organisationnelles très différents de ceux de leurs homologues dans des contextes à faible revenu. Trop peu d’attention est accordée aux aspirations, au moral et à l’engagement des bureaucrates du secteur public dans les pays en développement, et cet écart est encore plus grand au niveau infranational malgré la tendance croissante à la décentralisation. Notre travail vise à stimuler des connaissances supplémentaires sur cette circonscription qui sont fondamentales pour la mise en œuvre de politiques et de services visant à améliorer la vie des communautés pauvres et vulnérables.

Pour une discussion plus détaillée sur cette question, voir notre récent article de journal, « Engagement organisationnel dans les bureaucraties des gouvernements locaux : le cas de la Zambie. »

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