Il s’agit du premier article d’une série de cette semaine examinant les principales réponses de politique économique à la pandémie qui ciblaient les petites et moyennes entreprises. Le deuxième article examinera le programme de prêt de la rue principale et le troisième proposera des recommandations politiques pour répondre aux crises futures.
Les politiques économiques mises en place pour faire face à la pandémie resteront dans l’histoire aux côtés de celles de la Grande Dépression et de la crise financière mondiale comme certaines des réponses gouvernementales les plus controversées et les plus efficaces jamais mises en œuvre pendant une crise.
Une leçon majeure de la pandémie est que les gouvernements doivent agir rapidement et avec force et s’y tenir.
L’économie américaine était confrontée à un abîme en mars 2020 alors que des millions de personnes perdaient leur emploi et que l’économie s’est pratiquement arrêtée, mais grâce à une action énergique des autorités fiscales et monétaires, elle a rebondi plus rapidement que prévu.
Une leçon majeure de la réponse est que les gouvernements doivent rapidement submerger le problème par le canal financier et être ensuite disposés à soutenir ces efforts plus longtemps que beaucoup ne le souhaiteraient. Ces efforts doivent être menés en gardant à l’esprit que des conséquences imprévues telles que l’inflation pourraient devoir être traitées directement et douloureusement au lendemain de la crise.
L’économie de l’ère de la pandémie étant désormais probablement passée, nous avons estimé qu’il était approprié d’examiner l’impact et l’efficacité des politiques de l’ère de la pandémie sur les petites et moyennes entreprises.
Il y a trois ans, alors que la pandémie s’installait, les gouvernements du monde entier ont proposé de manière agressive une aide budgétaire – dans de nombreux cas égale ou supérieure à 20 % du produit intérieur brut – pour empêcher qu’une crise systémique ne provoque une dépression.
La réponse a sonné le glas du soi-disant néo-libéralisme de la pensée économique qui a engendré cinq décennies de non-implication du gouvernement dans l’activité économique occidentale.
En abandonnant les réserves de longue date concernant les interventions dans leurs économies, les gouvernements sont en fait devenus l’employeur de dernier recours, accordant des prêts d’urgence aux entreprises et subventionnant la masse salariale des entreprises.
Aux États-Unis, une administration et une législature dominées par les partisans de l’austérité ont rapidement fait volte-face. Ils ont approuvé le programme de protection des chèques de paie pour maintenir les salaires des employés et le programme de prêt de la rue principale pour fournir des liquidités sur le marché des prêts commerciaux et industriels qui maintiendraient à flot les entreprises du marché intermédiaire.
Près de trois ans plus tard, que dire de l’efficacité de ces programmes ?
À notre avis, ces programmes ont fourni le financement provisoire nécessaire pour éviter ce qui aurait autrement été une catastrophe économique beaucoup plus grave.
Nous pouvons tirer des leçons politiques essentielles de chaque programme. D’une part, il serait sage que l’autorité politique réserve un financement permanent pour s’assurer que les agences fédérales sont prêtes à agir rapidement en cas de nouvelle épidémie ou de choc exogène.
Programme de protection des chèques de paie
Un propriétaire de restaurant du New Jersey a eu une réponse succincte lorsqu’on l’a interrogé sur le rôle que le programme de protection des chèques de paie a joué dans son entreprise : « Je ne serais pas ici ! » il a dit à RSM. En effet, son compte bancaire était tombé à ses derniers 3 000 dollars avant l’arrivée du deuxième versement du PPP, a-t-il déclaré.
Le programme de protection des chèques de paie a eu un impact clair sur la préservation des emplois, mais le coût était élevé.
Grâce au PPP, il a pu maintenir sur la liste de paie une équipe réduite d’employés de longue date pendant la crise du COVID-19. Et cela a permis au restaurant de passer les commandes à emporter jusqu’à ce que le temps chaud arrive et que les clients puissent dîner et boire à l’extérieur.
Pourtant, il est devenu évident parmi la communauté des restaurants que l’argent du PPP n’était pas distribué de manière égale et n’aidait pas les petits établissements qui en avaient le plus besoin. L’analyse des banques fédérales de réserve de St. Louis et de Boston a confirmé ces perceptions.
Le programme PPP était géré sous l’autorité de la Small Business Administration, avec des prêts consentis par des établissements de crédit, puis garantis par la SBA.
William R. Emmons et Drew Dahl de la Fed de St. Louis ont constaté que, au crédit des décideurs politiques, le programme a été mis en œuvre rapidement, trois semaines seulement après la déclaration d’une urgence nationale. Il a fourni des milliards de dollars pour maintenir la masse salariale, réembaucher des employés et couvrir d’importants frais généraux. Et il a conclu la plupart de ses opérations en deux ans, avec plus de 90 % des près de 800 milliards de dollars de prêts PPP annulés en juin 2022.
Le programme a eu un impact évident sur la préservation des emplois. Les recherches de l’économiste David Autor et d’autres du Massachusetts Institute of Technology ont estimé que la souscription d’un prêt PPP a stimulé l’emploi des entreprises de 4 % à 10 % en mai 2020 et de 0 % à 6 % à la fin de l’année.
Mais le coût était élevé. Les auteurs estiment que le programme a préservé cumulativement entre 2 millions et 3 millions d’emplois-années d’emploi sur 14 mois à un coût de 169 000 $ à 258 000 $ par emploi-année.
Cela implique que seulement 23% à 34% des dollars PPA sont allés directement aux travailleurs qui auraient autrement perdu leur emploi. Le solde est allé aux propriétaires d’entreprises et aux actionnaires, y compris les créanciers et les fournisseurs des entreprises bénéficiaires du PPP.
Mais le PPP était un programme de prêts et de subventions garanti par le gouvernement pour les petites et moyennes entreprises, dans le but de préserver les emplois dans ces entreprises.
Une analyse de Gustavo Joaquim et J. Christina Wang de la Fed de Boston a examiné les effets du programme. Sa première étape s’est déroulée du 3 avril au 8 août 2020, avec plus de 5 millions de prêts s’élevant à un peu plus de 525 milliards de dollars. Au final, le programme a déboursé environ 800 milliards de dollars en prêts.
Seules les petites entreprises comptant 500 employés ou moins étaient admissibles au programme. Les prêts étaient entièrement garantis par le gouvernement et le montant maximal du prêt était de 2,5 fois les coûts salariaux mensuels moyens d’une entreprise au cours de l’année précédente, jusqu’à 10 millions de dollars.
Les entreprises pouvaient demander une deuxième tranche de PPP si celle-ci remplissait plusieurs conditions : que l’entreprise avait dépensé la totalité de son prêt de premier tour uniquement en dépenses autorisées, qu’elle n’avait pas plus de 300 employés et qu’elle pouvait justifier d’au moins 25 % réduction des recettes brutes entre des trimestres comparables en 2019 et 2020. Le montant maximal du prêt pour un prêt PPP de deuxième tour était de 2 millions de dollars.
Les prêts PPP n’exigeaient pas de garantie ou de garanties personnelles et seraient entièrement annulés si les fonds étaient dépensés conformément aux règles, telles que celles sur les dépenses autorisées (principalement la masse salariale) et sur le maintien des niveaux d’emploi.
Joaquim et Wang ont constaté que les entreprises plus solvables étaient plus susceptibles de recevoir un prêt PPP et de le recevoir plus tôt. De plus, les entreprises qui ont reçu des prêts aux premières étapes du programme présentaient moins de risques (en termes de cotes de crédit) que celles qui ont reçu des prêts aux étapes ultérieures.
Enfin, les entreprises qui ont reçu une aide PPP étaient moins risquées que celles qui n’en ont pas reçu. Dans l’ensemble, un prêt PPP a considérablement amélioré la situation financière de l’entreprise bénéficiaire, entraînant une réduction de 18 % du risque de crédit en moyenne, ont constaté Joaquim et Wang.
Les auteurs ont également déclaré que les bénéficiaires ultérieurs de prêts présentaient une plus grande amélioration financière par rapport aux bénéficiaires antérieurs dans le même État, secteur, groupe d’âge et groupe de taille et encore plus si la comparaison était limitée aux entreprises ayant la même viabilité financière et commerciale avant la COVID. À notre avis, cela confirme que les entreprises qui étaient les dernières à bénéficier de l’aide étaient celles qui en avaient le plus besoin.
Le PPP aurait-il pu être meilleur ?
Les auteurs de la Fed de St. Louis ont trouvé que le PPP était une « politique critique mais imparfaite ».
Les auteurs du MIT ont conclu que le PPP n’était essentiellement pas ciblé parce que les États-Unis n’avaient pas l’infrastructure administrative pour faire autrement. D’autres pays à revenu élevé dotés de systèmes administratifs modernes ont été mieux à même de cibler l’aide aux entreprises pandémiques sur les entreprises en difficulté financière.
Les auteurs du MIT ont poursuivi que seulement environ un quart des fonds PPP soutenaient des emplois qui auraient autrement disparu. En outre, les avantages du PPP ont profité de manière disproportionnée aux ménages les plus riches plutôt qu’aux travailleurs de base.
D’autres programmes de crise, y compris l’assurance-chômage et les paiements d’impact économique, ont été ciblés avec beaucoup plus de succès sur les salariés.
Ils concluent que la création d’une capacité administrative similaire aux États-Unis permettrait un meilleur ciblage lorsque la prochaine pandémie ou une autre urgence économique à grande échelle surviendrait inévitablement.
