Le ministère du Travail des États-Unis a récemment publié une proposition de règlement très attendue qui promet de protéger les travailleurs contre les blessures et les décès au travail résultant du travail sous la chaleur. Le moment choisi pour cette proposition est opportun, compte tenu des températures élevées observées dans tout le pays au cours des dernières semaines.
Comme l’a déjà démontré le Washington Center for Equitable Growth (un document utilisé par le ministère du Travail pour justifier sa nouvelle proposition), les blessures et les décès de travailleurs sont beaucoup plus fréquents les jours de grande chaleur que les jours plus tempérés. Les employés sont plus susceptibles de souffrir à la fois de maladies directement causées par les températures élevées, comme les coups de chaleur, et de blessures indirectes qui ne sont pas forcément liées aux conditions météorologiques et qui peuvent en fait survenir à l’intérieur, comme une chute de hauteur, un choc avec un véhicule en mouvement ou une mauvaise manipulation de machines dangereuses. Ces blessures directes et indirectes liées à la chaleur sont non seulement déchirantes pour les familles et les communautés, mais elles nuisent également aux résultats des entreprises en réduisant la productivité de leurs employés.
La nouvelle proposition de l'Administration de la sécurité et de la santé au travail du ministère du Travail obligerait les employeurs à offrir de l'eau et des pauses en cas de besoin lorsque l'indice de chaleur, qui combine la température et l'humidité, atteint 80 degrés Fahrenheit. Des règles plus strictes, notamment des pauses obligatoires de 15 minutes toutes les 2 heures, entreraient en vigueur lorsque l'indice de chaleur atteint 90 degrés. Il est important de noter que ces exigences s'appliquent aux travailleurs d'intérieur et d'extérieur, bien que les employés de bureau en grande partie sédentaires, ainsi que les travailleurs à distance, soient exclus.
Comme le font la plupart des agences fédérales lors de la rédaction de propositions de réglementation, l’Administration de la sécurité et de la santé au travail fournit une analyse d’impact réglementaire dans le cadre de sa proposition, décrivant les coûts et les avantages de l’adoption de la règle et comparant la proposition aux alternatives possibles. Dans ce cas, l’agence estime que sa proposition générerait des avantages de 9,2 milliards de dollars par an pour un coût annuel de 7,8 milliards de dollars.
L’analyse qui accompagne la proposition de norme de chauffage ne se limite pas à l’évaluation des coûts et des avantages. Elle fournit également une analyse assez approfondie et novatrice des effets distributifs de la règle – ou, en d’autres termes, de ceux à qui ces coûts et avantages reviennent – et conclut qu’il y aura un « impact positif » sur les populations mal desservies.
Cette analyse de répartition, qui se concentre sur les populations à faible revenu et historiquement mal desservies, est une réponse de l'agence au décret exécutif de 2021 du président Joe Biden visant à promouvoir l'équité pour ces groupes dans les agences du gouvernement fédéral. Elle reflète également la révision de 2023 de la circulaire A-4 du Bureau de la gestion et du budget de la Maison-Blanche, un document d'orientation qui a amélioré les mesures que les agences sont tenues de prendre pour prendre en compte l'équité lors de la prise de décisions en matière de politique réglementaire.
Bien que d'autres politiques réglementaires récemment proposées, telles que la réglementation des heures supplémentaires du ministère du Travail, aient inclus une analyse de distribution par groupes démographiques, la nouvelle norme proposée pour la « Prévention des blessures et des maladies liées à la chaleur dans les environnements de travail extérieurs et intérieurs » fournit une ventilation plus approfondie des impacts.
L’agence constate par exemple que les travailleurs issus de communautés traditionnellement mal desservies sont « davantage exposés aux risques liés à la chaleur au travail, avec des conséquences plus graves qui ont un impact sur leur capacité à travailler ». Plus précisément, elle constate que les hommes gagnant moins de 60 000 dollars par an sont presque deux fois plus susceptibles d’être exposés aux risques liés à la chaleur au travail que les femmes (voir figure 1).
Figure 1
L’analyse de la répartition de la règle de chaleur révèle également que les travailleurs hispaniques à faible revenu sont plus susceptibles d’être exposés aux dangers liés à la chaleur sur leur lieu de travail que les travailleurs d’autres races et ethnies, une distinction particulièrement marquée dans les environnements de travail en extérieur. (Voir Figure 2.)
Figure 2
L’analyse révèle également que les blessures et maladies liées à la chaleur ainsi que les décès liés à la chaleur sont concentrés chez les travailleurs à faible revenu, dans les années où les revenus sont les plus élevés (35 à 54 ans), les hommes ou les Hispaniques. Ces populations enregistrent en moyenne 1 066 blessures et sept décès liés à la chaleur chaque année, même si tout porte à croire que ces chiffres sont sous-estimés.
En outre, l’Administration de la sécurité et de la santé au travail (OSHA) procède à une analyse partielle des entreprises qui pourraient avoir à supporter les coûts les plus élevés pour se conformer à la nouvelle règle, notamment en examinant les entreprises appartenant à des minorités qui déclarent être dans une situation financière précaire. Ailleurs dans l’analyse d’impact réglementaire, l’agence examine minutieusement, secteur par secteur, la faisabilité économique de la mise en conformité avec la proposition, ainsi que les effets probables de la proposition sur les petites entreprises, constatant que les coûts de mise en conformité ne sont pas prohibitifs.
Compte tenu de la complexité de la conduite d'une enquête complète sur la répartition des coûts, l'agence pourrait encore améliorer son analyse dans certains domaines. Par exemple, elle n'examine pas de manière détaillée la manière dont les coûts associés à la norme de chauffage pourraient être répercutés sur les consommateurs ou les travailleurs, se contentant d'indiquer comment les élasticités de l'offre et de la demande propres à chaque secteur détermineront l'incidence finale des coûts.
En outre, l'agence ne tente pas de pondérer les coûts et les avantages en fonction des revenus, une nouvelle option offerte aux agences en vertu de la circulaire A-4 révisée. La pondération égalise efficacement les préférences libellées en dollars des travailleurs américains à revenus élevés et faibles, contrecarrant les biais liés aux revenus élevés inhérents à certaines méthodologies de calcul des coûts et des avantages, telles que la détermination de la « volonté de payer » des bénéficiaires potentiels pour des changements réglementaires.
Les avantages de la proposition de norme de chaleur étant exclusivement le résultat de la réduction des décès et des blessures non mortelles des travailleurs – qui sont déjà quantifiés de manière standardisée, ce qui corrige en partie le biais à l’encontre des personnes à faible revenu (par exemple, la valeur statistique d’une vie) – il ne serait pas logique de pondérer les avantages officiels de cette règle. Mais l’utilisation d’une annexe pour commencer à expérimenter diverses approches de pondération sur les avantages non officiels, comme la façon dont une norme de chaleur améliorerait la satisfaction au travail des travailleurs, aurait été une évolution bienvenue.
L'analyse de l'agence ne parvient pas non plus à quantifier formellement certaines des retombées économiques les plus spéculatives qu'une norme nationale de chauffage pourrait apporter, comme une offre de main-d'œuvre plus importante, une rotation plus faible des travailleurs et un traitement cognitif plus élevé. Cela dit, les auteurs de la proposition résument ces éléments dans leur analyse.
De manière moins substantielle, la conclusion finale de l'agence sur l'impact distributif de la règle proposée est enfouie à la page 989 d'un document de 1 156 pages en plusieurs parties. Il serait utile de mettre davantage en évidence ces conclusions importantes, ainsi que les coûts et avantages totaux, pour les décideurs politiques et les autres lecteurs.
Enfin, l’analyse d’impact réglementaire utilise les informations sur la température actuelle pour estimer le nombre de jours où les entreprises devront faire face à des températures supérieures à 80 et 90 degrés à l’avenir, mais elle ne tient pas vraiment compte du fait que les vagues de chaleur deviennent plus intenses et plus fréquentes presque chaque année en raison du changement climatique. La prise en compte de ce fait augmenterait probablement à la fois les coûts et les avantages de la règle. En tant que telle, elle ne fera peut-être pas de différence dans la conclusion finale, mais elle décrirait plus précisément le besoin urgent d’adopter la règle proposée.
Dans l’ensemble, cette proposition de règle sur la chaleur marque une étape majeure vers des analyses d’impact réglementaire plus approfondies qui prennent en compte non seulement les coûts et les avantages globaux, mais aussi les personnes qui en bénéficient. Cela garantira que les travailleurs les plus vulnérables, qui ont souvent le plus à gagner, seront mieux pris en compte, plutôt que d’utiliser un calcul qui tend à favoriser les travailleurs et les propriétaires d’entreprise blancs à revenus élevés. Nous espérons que d’autres agences fédérales suivront l’exemple et continueront d’améliorer le travail de répartition de l’Administration de la sécurité et de la santé au travail dans cette proposition de règle.
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