La taxonomie durable de l’Europe est un spectacle secondaire

Ces derniers mois, malgré une crise énergétique dramatique, une grande partie de l’attention dans les discussions sur l’énergie et le climat de l’Union européenne s’est concentrée sur la soi-disant taxonomie des activités durables, un système d’étiquetage destiné à guider les investisseurs. Dans le débat, le sujet complexe a été simplifié à la question de savoir si les centrales au gaz et nucléaires peuvent être considérées comme des technologies écologiquement durables. Début février, la Commission européenne a publié un règlement définissant les conditions dans lesquelles les centrales au gaz et nucléaires peuvent être considérées comme « durables » par les investisseurs. Ce règlement deviendra loi si ni une majorité au Parlement européen ni une majorité qualifiée renforcée de plus de 20 pays de l’UE ne le rejettent.

On ne sait donc pas si le règlement survivra. Mais pourquoi ce grand buzz, et est-ce important ?

Les entreprises qui souhaitent ou sont tenues de déclarer lesquels de leurs investissements sont « durables » doivent utiliser la liste taxonomique longue et complexe. L’idée sous-jacente est que les investisseurs financiers pourraient payer une prime pour ces actifs sur la base soit qu’ils seront moins exposés aux risques liés à la politique climatique à l’avenir et/ou qu’ils valorisent les investissements « durables ». La taxonomie est ainsi censée empêcher l’utilisation abusive du label « durable ».

L’énergie mise dans la discussion montre qu’un étiquetage conforme à la taxonomie devrait être un signal crucial pour les investisseurs, et donc une contribution majeure à la décarbonation. Mais ce n’est pas plausible. La plupart des activités économiques ne seront pas étiquetées durables et elles continueront à être financées si elles promettent de générer des profits suffisants. La « prime verte », c’est-à-dire la décote observée sur le coût du capital pour les projets durables, est estimée entre 1 et 20 points de base. Pour une turbine à gaz à cycle combiné qui coûte 1 milliard d’euros, un taux d’intérêt plus élevé de 20 points de base signifierait 2 millions d’euros par an en coûts d’investissement économisés. Pour mettre cela en perspective, une petite augmentation de 1 € par tonne du prix du carbone signifierait également 2 millions d’euros de coûts annuels supplémentaires. Cela implique que la discussion politique vigoureuse sur la taxonomie ne peut pas seulement porter sur les implications directes d’une étiquette verte approuvée publiquement.

Deux effets indirects beaucoup plus percutants de la taxonomie pourraient expliquer la vigueur de la discussion. Premièrement, le débat public sur ce qui est classé « durable » dans la taxonomie fournit aux investisseurs et aux décideurs une indication de la perception publique des différentes technologies. Si la discussion sur une liste d’étiquetage plutôt banale indique aux investisseurs quelles technologies sont peu susceptibles de conserver/d’obtenir un soutien public (par exemple sous la forme d’une réglementation favorable), ils pourraient s’abstenir d’y investir trop d’argent.

Le deuxième impact, plus concret, est qu’une liste approuvée par les législateurs européens pourrait commencer à être utilisée bien au-delà de ce pour quoi elle avait été initialement conçue. Il est aisément concevable que les banques publiques européennes soient invitées à privilégier fortement le financement de projets labellisés durables. La Banque européenne d’investissement a déjà indiqué qu’elle appliquerait pour les centrales à gaz des conditions encore plus strictes que la Commission européenne. Peut-être plus important encore, les critères pourraient également être mentionnés dans une nouvelle législation, comme dans les évaluations des plans de dépenses de relance des pays de l’UE, dans les décisions sur les aides d’État ou les projets de financement climatique, ou par les tribunaux lors de l’interprétation de la loi. Par conséquent, une liste relativement banale pourrait acquérir une vie propre qui peut façonner ce que les administrations qui n’ont pas de mandat/d’expertise pour examiner les détails considèrent comme « durables ». Cela justifie la vigueur du débat. Mais cela implique également que le processus qui a déterminé les règles n’a pas été conçu pour des implications aussi importantes.

Mais le principal problème est que l’idée même d’utiliser une liste binaire d’activités économiques pour guider les investisseurs est imparfaite pour de nombreuses raisons :

1. La durabilité a de nombreuses dimensions; par exemple, toutes les technologies évolutives de production d’électricité entraînent des préoccupations en matière de durabilité (y compris les déchets nucléaires, l’impact du vent et de l’hydroélectricité sur la biodiversité, l’étanchéité des surfaces des panneaux solaires montés au sol, l’activité sismique de l’énergie géothermique) qui doivent être compensées l’un contre l’autre. De plus, si l’on prend en compte d’autres objectifs sociétaux (voir par exemple les objectifs de développement durable de l’ONU), de nombreuses activités qui ne figurent pas sur la liste de la durabilité représentent toujours le meilleur investissement de compromis pour le progrès humain. Quatre nouveaux bâtiments scolaires moins chers, mais non isolés thermiquement, dans la campagne bulgare pourraient être meilleurs que trois bâtiments plus chers et bien isolés.
2. Certaines activités qui ne sont pas strictement durables pourraient être plus durables que certaines activités labellisées ; une usine d’aluminium qui offre de la flexibilité pourrait être beaucoup plus précieuse pour le système électrique que des batteries gourmandes en ressources, mais seules ces dernières peuvent être considérées comme « durables ».
3. Les avantages environnementaux de deux projets de même taille peuvent être extrêmement différents, mais les deux peuvent obtenir le même label. Un parc éolien offshore qui produit 5000 TWh pourrait obtenir le même label qu’un nouveau gratte-ciel tout aussi cher qui répond aux normes d’efficacité énergétique et permet d’économiser peut-être 50 GWh. Dans un rapport financier, 1 milliard d’euros dépensés pour le premier et 1 milliard d’euros pour le second peuvent être additionnés jusqu’à 2 milliards d’euros d’investissement durable.
4. L’évaluation de la durabilité pourrait changer au fil du temps, comme l’illustre bien l’évolution de la perception du nucléaire dans certains pays européens. Mais les investisseurs financiers devront-ils craindre que leurs actifs ne perdent leurs labels verts, ou les gouvernements devront-ils s’en tenir aux labels attribués il y a plus de dix ans ?
5. La durabilité dans un segment de la chaîne de valeur n’implique pas que le système complémentaire est le plus durable ; par exemple, la production d’acier vert à forte intensité d’électricité dans les régions pauvres en énergies renouvelables consomme de l’électricité « verte », de sorte que les centrales fossiles restent dans le système.
6. La pérennité d’une activité est souvent conditionnée par de nombreux autres facteurs ; une nouvelle aciérie durable dans un endroit mal desservi pourrait nécessiter la construction d’infrastructures et de logements massifs (potentiellement non durables).

Le développement de la taxonomie aurait dû indiquer clairement que la durabilité est un concept multidimensionnel impliquant de nombreux compromis complexes. Faire en sorte que les projets d’investissement répondent à des critères relativement simples coûtera une flexibilité précieuse et pourrait impliquer des choix inefficaces. Même une liste plus sophistiquée ne serait pas en mesure d’orienter de manière fiable les investissements vers une économie durable. Mais comment orienter alors le secteur financier vers des investissements plus durables ?

Deux parties de la réponse sont déjà en place : des objectifs de réduction des émissions et un mécanisme de conformité basé sur les prix (le système d’échange de quotas d’émission de l’UE). Les deux peuvent et doivent encore être renforcés, mais c’est un autre débat. Mais les participants aux marchés financiers et les autres parties prenantes souhaitent également des orientations plus concrètes sur les investissements qui contribuent à la transition vers une économie durable. Compte tenu des complexités, un système de classification binaire ne fournit pas cela. Ce qui serait vraiment utile, ce serait des stratégies et des plans gouvernementaux analytiquement solides et largement consultés qui sous-tendent les futures politiques énergétiques, climatiques, d’infrastructure, de recherche, industrielles et autres. Les processus existants tels que l’élaboration de plans nationaux sur l’énergie et le climat, la planification du réseau européen et les évaluations d’impact de la Commission fournissent des points de départ pour une discussion factuelle afin de trouver un consensus sur les voies de décarbonation réalisables. Cette discussion et le travail d’analyse qui la sous-tend donneront aux investisseurs et aux acteurs des marchés financiers une idée plus claire des nombreuses activités qui pourraient contribuer à la transition.

Citation recommandée :

Zachmann, G. (2022) « La taxonomie durable de l’Europe est un spectacle secondaire », Bruegel Blog22 février