À première vue, l’histoire de la politique environnementale des États-Unis est celle d’un succès retentissant grâce à une réglementation cruciale. Le Clean Air Act de 1970, par exemple, aurait réduit la pollution atmosphérique globale de 66,9 % et ajouté 1,3 an à l’espérance de vie de l’Américain moyen.
Mais c’est aussi une histoire de politique « taille unique » au lieu d’équité et de justice. Même si la législation environnementale a réduit la pollution globale, l’exposition aux toxines dangereuses s’est aggravée pour les ménages à faible revenu et, en particulier, les personnes de couleur. La pollution de l’air est entre 10% et 15% supérieure à la moyenne dans les communautés de couleur, et aujourd’hui, plus de personnes de couleur vivent dans des « communautés clôturées » (quartiers proches d’installations très polluantes) qu’il y a 30 ans.
L’Inflation Reduction Act (IRA) de l’année dernière est une autre législation environnementale de grande envergure – un investissement de 369 milliards de dollars qui devrait réduire les émissions jusqu’à 50% d’ici 2050. Cependant, pour de nombreux membres de la communauté de la justice climatique et environnementale ainsi qu’un plus large ensemble de planificateurs et de praticiens locaux qui ont fait pression pour mettre en œuvre des politiques plus équitables dans leurs villes, l’IRA est en deçà de son incapacité à légiférer sur la justice.
En effet, l’approche axée sur la demande du projet de loi – reposant sur des allégements fiscaux et des subventions pour inciter à l’atténuation du changement climatique – signifie que la résilience climatique pourrait en fait devenir plus inéquitable et nuire aux ménages et aux communautés de couleur à faible revenu. Mais comme cet article l’explorera, les dirigeants étatiques et locaux sont bien placés pour renforcer les mesures d’évaluation et d’application de l’équité lors de la mise en œuvre de l’IRA, ce qui pourrait faire pencher la loi vers de meilleurs résultats pour toutes les communautés.
Dans quelle mesure l’IRA est-il réparateur ?
Plus tôt cette année, nous avons défini une position réparatrice pour la politique sur le changement climatique – des principes de politique environnementale fondés sur la réduction des écarts de richesse et de prospérité raciales comme moyen de renforcer la résilience climatique des ménages et des communautés. Nous nous sommes concentrés sur la richesse, la santé et la sécurité financière et du logement, car ce sont les facteurs qui amplifient les coûts individuels, économiques et personnels, du changement climatique. Ces facteurs atténuent le risque climatique et peuvent faire la différence entre une catastrophe provoquant un recul temporaire ou l’enracinement de la pauvreté.
Heureusement, l’administration Biden prend au sérieux l’action civile progressiste, en particulier dans le domaine de la justice climatique. Le président Biden a promulgué la loi sur les zones de résilience aux catastrophes communautaires, annoncé un financement de 177 millions de dollars pour 17 centres d’assistance technique afin d’aider les communautés à accéder aux fonds de justice environnementale et créé le Bureau de la justice environnementale de la Maison Blanche, qui pourrait jouer un rôle central dans la conception de nouvelles approches politiques qui compléter les réductions d’émissions par une résilience climatique inclusive.
Parallèlement à la loi sur l’investissement et l’emploi dans les infrastructures (IIJA) en tant qu’élément central des politiques de l’administration en faveur de l’action climatique, il serait fallacieux de dire que l’IRA n’inclut pas d’engagement en faveur de la justice et de l’équité. Il est soutenu par l’initiative Justice40, une politique visant à garantir qu’au moins 40 % des investissements fédéraux dans la politique climatique aillent vers des communautés historiquement défavorisées et surchargées. L’IRA est également complétée par de récents décrets exécutifs visant à réformer les structures de gouvernance, y compris des plans visant à renforcer l’équité raciale et à soutenir les communautés mal desservies dans les agences gouvernementales.
De plus, la loi prévoit au moins 45,95 milliards de dollars pour des programmes de justice environnementale, dont 10 milliards de dollars en subventions concurrentielles. À environ 12 % de l’IRA et 3,4 % de l’IRA et de l’IIJA combinés, ces engagements en matière de justice environnementale sont en deçà de l’initiative Justice40 (voir la figure 1). Pourtant, ce n’est pas un petit changement. Ces programmes seront guidés par l’outil de dépistage de la justice climatique et économique, un outil de cartographie dirigé par le Conseil de la qualité de l’environnement qui aide les agences fédérales et les gouvernements locaux à identifier les communautés dans le besoin en fonction de leur vulnérabilité au risque climatique.
Bien que tout cela évolue dans la bonne direction, l’IRA est toujours sous-tendu par une approche unique. Nous avons déjà écrit sur la façon dont la loi ne tient pas vraiment compte de l’équité, notamment en contournant la codification d’un processus pour évaluer les investissements en fonction des résultats en matière d’équité. Ce à quoi ressemblera exactement un programme de justice environnementale réussi n’est pas clair; le manque d’orientation de l’IRA sur la manière dont les résultats du programme seront définis, mesurés ou maintenus est une lacune importante qui rendra difficile l’évaluation et l’affinement des progrès en matière d’équité.
Tout cela au détriment du potentiel de transformation de l’IRA. Le risque est le suivant : sans une stratégie qui tient compte de l’équité raciale, les politiques sur le changement climatique peuvent devenir un véhicule qui élargit par inadvertance les écarts de richesse et de prospérité raciales tout en réduisant les émissions. Cela a été l’histoire de la politique environnementale aux États-Unis, et sans action, cela risque de devenir aussi l’histoire de la politique climatique.
Les avantages de l’IRA ne seront pas distribués de manière neutre
La répartition des ressources fédérales et leurs impacts sur la pollution locale et la vulnérabilité au climat sont plus importants que les réductions globales des émissions en termes d’impact du changement climatique sur les communautés de couleur. Étant donné que l’héritage des politiques racistes a systématiquement concentré la vulnérabilité dans des lieux et des communautés spécifiques, une approche neutre sur le plan de la distribution peut cimenter les inégalités sous-jacentes. S’il est vrai que l’IRA entraînera la décarbonation à l’échelle nationale et que les dispositions fédérales en matière de justice aideront à compenser certains résultats inégaux, l’iniquité est toujours ancrée dans les mécanismes clés de la loi.
Premièrement, les politiques axées sur la demande qui ne codifient pas le risque lié aux actions creusent les écarts de résilience en laissant derrière elles les communautés à faible revenu et les communautés de couleur. En effet, les incitations financières du projet de loi sont destinées aux propriétaires, généralement des résidents à revenu moyen à élevé, dont la majorité sont blancs. En outre, d’autres ont souligné l’absence quasi totale de dispositions visant à réduire les déterminants de la vulnérabilité, notamment la sécurité du logement, l’accès équitable aux soins de santé et l’amélioration de la fourniture et de l’accès à l’espace public. Une politique plus réparatrice comprendrait des dispositions pour les locataires et les personnes occupant un emploi et un logement précaires, répondant ainsi aux écarts de richesse sous-jacents qui rendent ces groupes plus vulnérables aux impacts du changement climatique et aux catastrophes.
Deuxièmement, sans réglementation restrictive du côté de l’offre (c’est-à-dire l’élimination progressive de l’utilisation des combustibles fossiles), les politiques du côté de la demande prolongeront l’extraction des combustibles fossiles, ce qui continuera à surexposer les communautés de couleur aux dommages connexes. Les compagnies pétrolières ont réalisé des bénéfices records en 2022 et, à la suite de l’invasion russe de l’Ukraine, les prix à la consommation ont grimpé en flèche et les entreprises ont élargi leurs projets de forage aux États-Unis. Déjà, les grands producteurs ont doublé leurs engagements de réduction des émissions. Dans le même ordre d’idées, l’IRA ouvre la porte à la technologie de capture, d’utilisation et de stockage du carbone (CCUS), une approche que les producteurs de charbon et de gaz soutiennent, en partie parce qu’elle permettrait la poursuite de la combustion de combustibles fossiles. Les emplacements les plus probables pour cette infrastructure sont les zones où les communautés sont déjà surchargées par la pollution des raffineries de pétrole et de gaz, par exemple, le long de la côte du Golfe, où de grands développements sont déjà prévus. Cette combinaison est une mauvaise nouvelle pour de nombreuses communautés de première ligne qui ne peuvent plus se permettre d’attendre plus longtemps pour un contrôle accru des polluants locaux.
Certains commentateurs, y compris nos collègues de Brookings, ont fait valoir que ces compromis en valaient la peine pour une action climatique accélérée, au motif que des politiques imparfaites valent mieux que rien du tout. Mais nous soutenons que l’incapacité à adopter une politique inclusive et équitable entraîne un risque social plus large que le simple fait d’en laisser quelques-uns derrière, car une politique régressive peut perpétuer une boucle de rétroaction négative qui sape l’efficacité de la politique climatique elle-même. La raison pour laquelle les agences internationales de développement soutiennent de plus en plus une action climatique inclusive n’est pas parce qu’elles sont des acteurs moraux, mais parce qu’il s’agit d’une politique climatique intelligente. Les coûts sociaux du changement climatique – c’est-à-dire les impacts sur l’ensemble de l’économie, du logement aux soins de santé – ont tendance à être pires dans les pays moins sûrs financièrement et plus inéquitables en raison de la manière dont ces facteurs amplifient les risques climatiques (voir Figure 2) .
Aux États-Unis, où la race est souvent l’un des principaux prédicteurs de la vulnérabilité climatique, il est logique de poursuivre une approche de l’action climatique fondée sur la justice raciale. Mais l’IRA ne répond pas à certaines des questions cruciales que nous avons soulevées dans notre rapport sur les politiques climatiques réparatrices. Comment l’équité raciale sera-t-elle codifiée dans la politique d’atténuation et d’adaptation ? Comment garantira-t-il des progrès en matière de justice environnementale lors de la mise en œuvre ? Comment cette politique réduira-t-elle les écarts racialisés en matière de résilience climatique ?
La mise en œuvre étatique et locale pourrait orienter l’IRA vers des résultats plus équitables
Ces limites à la justice climatique signifient que l’IRA devra être soutenu par des politiques locales et étatiques pour avoir une meilleure chance d’obtenir des résultats plus équitables.
Un bon début pour les deux niveaux de gouvernance serait de travailler avec des partenaires communautaires dans les régions vulnérables pour simplifier l’accès aux différents compartiments des fonds climatiques. Les communautés historiquement sous-investies ont généralement du mal à attirer des financements sous forme de subventions en raison d’un manque de ressources et d’expertise. Investir dans des organisations communautaires par le biais d’initiatives telles que les navigateurs d’équité locaux peut aider à garantir que les fonds sont acheminés là où ils sont le plus nécessaires. Les politiques émergentes, telles que les zones communautaires de résilience aux catastrophes récemment annoncées, sont l’occasion de co-développer des stratégies de résilience avec les communautés de première ligne et de tirer les leçons des erreurs des politiques passées telles que le programme de construction d’infrastructures et de communautés résilientes, qui s’adressait principalement aux communautés côtières riches. .
Tout aussi importante sera la manière dont l’IRA interagit avec les politiques locales qui ne concernent pas formellement le climat mais qui l’affectent néanmoins, telles que celles en matière de logement, d’opportunités d’emploi, d’infrastructures communautaires et d’accessibilité des services qui atténuent la vulnérabilité climatique. Nos collègues ont montré comment l’interaction de l’IRA avec d’autres politiques, y compris l’IIJA et les facteurs macroéconomiques, façonnera les résultats de la loi, mais elle déterminera également son efficacité à résoudre les disparités raciales.
La mesure dans laquelle les gouvernements locaux peuvent planifier des résultats plus équitables est probablement mitigée, les villes de certaines des régions les plus vulnérables étant soit moins disposées à agir en faveur de la justice climatique, soit bloquées par des politiques étatiques régressives. Pourtant, certaines régions donnent un exemple positif en menant des initiatives complémentaires de justice raciale qui amplifieront les impacts de l’IRA sur la résilience. Des groupes de travail sur les réparations ont été créés à Boston, Rochester, NY et San Francisco. Récemment, Evanston, dans l’Illinois, est devenue la première ville des États-Unis à accorder des réparations directes aux résidents, et le comté de Los Angeles a restitué 20 millions de dollars de terres aux descendants d’une famille noire qui les avait volés sous un domaine éminent. D’autres villes, dont New York et Chicago, testent des procédures pour intégrer la notation de l’équité dans les processus de planification des nouvelles infrastructures.
De même, certains États poursuivent des politiques qui, par inadvertance ou intentionnellement, créeront de meilleurs résultats pour les communautés de couleur. De bons exemples incluent des réglementations plus strictes sur la pollution de l’air, comme la législation de New York et du New Jersey visant à interdire les développements nuisibles à l’environnement dans les communautés surchargées, et des politiques visant à améliorer le logement abordable et durable pour les locataires, telles que le programme de réparation de toute la maison financé par le plan de sauvetage américain de Pennsylvanie.
Bien qu’ils ne soient pas conçus comme une politique d’adaptation, ces cas démontrent un élan pour une politique plus réparatrice, et pas seulement une approche unique. Le Bureau naissant de la Maison Blanche pour la justice environnementale devrait prendre note de cet élan local et étatique. Une politique climatique plus juste et équitable avec des progrès mesurables pendant la mise en œuvre pourrait fournir des structures qui associent la réduction des émissions à des programmes visant à renforcer la capacité d’adaptation et à réduire les écarts de résilience climatique. En cela, l’IRA fait défaut, mais les politiques futures n’ont pas à l’être.
