Les leçons de l’élargissement de l’UE en 2004

Les leçons de l’élargissement de l’UE en 2004

Lorsque l’Union soviétique s’est effondrée en 1991, Jacques Delors a saisi ce moment géopolitique pour persuader les dirigeants européens de cesser de bloquer l’accès aux marchés de l’UE pour la Hongrie, la Pologne et les autres économies postcommunistes. Il a fait valoir que l’opportunité de réunifier l’Europe occidentale et orientale était plus importante que d’empêcher la perturbation des industries agricole, textile et sidérurgique.

Tout au long de l’histoire de l’intégration européenne, la politique d’élargissement a été prise dans un jeu de va-et-vient entre des raisons géopolitiques justifiant l’admission de nouveaux membres et des raisons intérieures justifiant leur exclusion. Il y a toujours des opposants au changement, craignant la concurrence économique, la perte des subventions agricoles ou le fait de perdre dans le nouvel équilibre des pouvoirs d’une Union élargie.

L'élargissement « Big Bang » de 2004 a été précédé d'un débat acharné sur la manière dont le club composé alors de 15 membres parviendrait à en absorber 12 supplémentaires. Les prédictions d'une impasse institutionnelle et d'un désastre budgétaire se sont révélées fausses lorsque l'Union européenne a adapté ses procédures et ses politiques, en utilisant de longues périodes de transition pour amortir l'impact immédiat sur la politique agricole commune et sur les marchés du travail. Les changements apportés aux traités ont suivi les adhésions de 2004, plutôt que de s'approfondir avant de s'élargir. L’UE pourrait utiliser les mêmes tactiques pour gérer l’impact des futurs élargissements.

Après l'adhésion de la Croatie en 2013, les pays de l'UE n'ont ressenti aucune urgence géopolitique pour intégrer le reste des Balkans, où les menaces sécuritaires avaient diminué mais où le développement économique était faible. Les enjeux géopolitiques ont de nouveau augmenté lorsque la Russie a envahi l'Ukraine en 2022. L'Ukraine et la Moldavie sont rapidement devenues candidates, donnant également un nouvel élan aux processus d'adhésion des pays des Balkans. La question est similaire à celle d’il y a 20 ans : l’UE a-t-elle intérêt à essayer de limiter les problèmes à l’extérieur de ses frontières ou devrait-elle utiliser le processus d’adhésion comme cadre pour les résoudre ?

Pour améliorer la future politique d’élargissement, l’UE doit retenir trois leçons clés de l’expérience de 2004.

1. La transition démocratique n’est pas une voie à sens unique et la bonne gouvernance nécessite des normes claires. Après la guerre froide, la démocratisation et la marchandisation étaient largement considérées comme des processus unidirectionnels qui se renforçaient mutuellement. L'agenda de l'UE pour l'Europe postcommuniste n'a jamais été un plan complet pour la démocratie et le développement. L’UE a axé ses conditions d’adhésion et ses négociations sur la garantie que les membres potentiels pourraient participer à un marché commun, à son budget et à ses politiques, ainsi qu’à sa communauté de droit.

Parce que son corpus juridique concerne principalement la régulation du marché et la gouvernance économique, l’UE n’a aucune réponse aux questions fondamentales de l’identité nationale ou à la manière de renverser les élites en quête de rente. En d’autres termes, son influence sur la démocratie et la gouvernance est bien plus limitée que sur la régulation des marchés. Les pays de l’UE n’ont jamais voulu donner à l’UE de grands pouvoirs pour sanctionner les pratiques antidémocratiques ou la corruption au niveau national – et ont progressé très lentement dans la lutte contre l’utilisation abusive des fonds européens en Hongrie. Il est temps maintenant d'élaborer un acquis démocratique qui énonce des normes plus claires en matière de gouvernance démocratique et les éléments essentiels de l’État de droit.

2. Le pouvoir de transformation dépend de la cohérence et de la crédibilité. Les défis liés au respect des exigences d'adhésion à l'UE sont d'autant plus grands que le programme anti-corruption et l'État de droit de l'UE vont à l'encontre des intérêts des élites politiques qui ont conquis certaines parties de l'État. L’UE a renforcé et guidé les réformateurs libéralistes en Europe centrale, mais a eu moins de succès dans les Balkans, car l’influence croissante de la Russie dans la région a soutenu les tendances autoritaires dans certains pays. L’UE doit désormais regagner sa crédibilité en restant ferme sur la conditionnalité de l’indépendance du pouvoir judiciaire, des droits de l’homme, de la liberté des médias et des freins et contrepoids démocratiques du pouvoir exécutif. Mais sa crédibilité dépend de la récompense des progrès des candidats vers le respect de ses conditions et du fait d'empêcher les différends bilatéraux soulevés par ses pays membres de les bloquer.

3. La transformation de l'économie et de l'État dépend d'une dynamique autonome entre les réformes intérieures, le processus d'adhésion et les investissements étrangers. Une transformation systémique a été réalisée en Europe centrale grâce au cercle vertueux entre les réformes, les perspectives d’adhésion à l’UE et les flux d’investissements directs étrangers. Cette dynamique ne s’est jamais développée dans les Balkans parce que les conflits armés et les problèmes de statut d’après-guerre ont retardé la transition économique jusqu’après l’augmentation de l’offre de capital mondiale dans les années 1990. Les réformes ont ensuite été mises en œuvre trop lentement pour que l’accès aux marchés européens puisse générer des investissements et des emplois.

Cette leçon est importante pour les efforts de reconstruction d’après-guerre en Ukraine, qui doivent se concentrer sur la stimulation de cette dynamique. Les donateurs multilatéraux, y compris l’UE, devront encourager les réformes qui attirent les investissements du secteur privé et préparent le pays à une éventuelle adhésion.

La géopolitique est désormais une préoccupation majeure des dirigeants politiques de l’UE et des pays candidats, ce qui leur donne de bonnes raisons de s’intégrer plus étroitement. Cette motivation devrait renforcer le recours à la conditionnalité plutôt que d’affaiblir la pression en faveur de réformes visant à améliorer la gouvernance et à attirer davantage d’investissements. À l’avenir, les négociations d’adhésion devraient s’accompagner d’une intégration progressive, afin que le pays candidat commence à participer aux politiques de l’UE et à appliquer ses règles – par exemple en matière de politique environnementale et énergétique – avant même son adhésion. Cela permettra aux citoyens et aux entreprises de bénéficier plus rapidement des bénéfices de l’intégration européenne et réduira les raisons nationales de retarder les ajustements que l’UE et les pays candidats doivent opérer pour réussir l’élargissement.

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