En octobre 2021, après près de deux ans de manifestations intermittentes qui ont fait tomber le gouvernement du Premier ministre Adil Abd Al-Mahdi, les Irakiens sont invités à se rendre aux urnes pour des élections anticipées. L’un des principaux débats entourant les élections anticipées est le degré d’implication des Nations Unies. De nombreuses élites politiques ont appelé à un rôle d’observation pour l’ONU, dont la portée est limitée et peut avoir des conséquences inattendues. Pendant ce temps, de nombreux manifestants, qui avaient boycotté les élections en 2018 et qui s’inquiètent de l’intégrité des élections dirigées par l’Irak, sont appel pour une implication plus étendue par la supervision.
Derrière ces demandes se cache l’attente que la participation de l’ONU puisse garantir l’intégrité électorale, aider à restaurer la confiance dans la démocratie et accorder la légitimité des élections. Cependant, le fait que les élites politiques et les masses qui les ont protestées aient demandé la participation de l’ONU soulève la question suivante: dans quelle mesure les différents services électoraux de l’ONU sont-ils efficaces pour atteindre ces objectifs et que faut-il faire?
Comprendre l’implication électorale en Irak
Tout d’abord, clarifions le sens et la portée des services électoraux de l’ONU. Il existe huit types d’assistance électorale que l’ONU peut fournir à un État membre, dont trois sont rares.
Les formes les plus courantes d’assistance électorale sont l’assistance technique, l’observation, les groupes d’experts, l’appui opérationnel aux observateurs internationaux et l’appui à la création d’un environnement propice. L’assistance technique est l’une des formes les plus populaires de services électoraux des Nations Unies et a été fournie à plus de 100 États membres, y compris l’Irak.
La supervision, l’organisation et la certification électorales sont les formes les plus rares de services électoraux de l’ONU. Pour rappel, les dernières élections supervisées par l’ONU ont eu lieu en 1989 en Namibie. En 2001 et 2002, l’ONU a organisé et conduit des élections au Timor oriental. L’ONU a également vérifié les élections au Timor oriental en 2007 et en Côte d’Ivoire en 2010. Bien que ces services soient rares, le public irakien a exigé la supervision de l’ONU et parfois l’organisation de l’ONU pour ses prochaines élections.
D’autre part, le gouvernement irakien a demandé l’observation électorale de l’ONU le 20 novembre 2020. Une mission d’observation des Nations Unies recueille des informations sur chaque phase du processus électoral et utilise ensuite ces données pour présenter un rapport au nom du secrétaire général sur la qualité de l’élection. L’observation nécessite à la fois une demande formelle du gouvernement et une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies ou du Conseil de sécurité des Nations Unies. Pour l’Irak, l’ONU décourage les missions d’observation dans les pays qui bénéficient déjà de l’assistance technique des Nations Unies. Il est important de noter que depuis 2004, la Mission d’assistance des Nations Unies pour l’Iraq (MANUI) a mis en place un Bureau d’assistance électorale, qui fournit des conseils stratégiques et techniques aux institutions iraquiennes. En plus de ce bureau, plusieurs acteurs et organisations internationaux ont observé diverses élections.
La demande du gouvernement irakien est conforme à une acceptation et un intérêt internationaux croissants pour les services électoraux, dans le monde entier, pas nécessairement fournis par l’ONU La Haute Commission électorale indépendante irakienne (IHEC) a invité 54 ambassades et 21 organisations internationales à envoyer des observateurs électoraux. Depuis le milieu des années 90, plus de la moitié de toutes les élections dans les démocraties non consolidées ont été observées par des organisations internationales, notamment l’ONU, le Centre Carter, l’Union européenne et d’autres.
Le 16 février, la représentante spéciale du secrétaire général en Irak, Jeanine Hennis-Plasschaert, a souligné au Conseil de sécurité de l’ONU l’importance des prochaines élections d’octobre et a demandé une réponse concernant la demande d’observation électorale de Bagdad par la MANUI. Hennis-Plasschaert a cité des crises interconnectées en Irak, y compris la crise économique, la menace persistante de l’Etat islamique et les tensions sociales, y compris la récente répression des manifestations publiques dans la région du Kurdistan irakien. Dans son septième rapport sur les préparatifs et les processus électoraux, le représentant spécial a réitéré que quelle que soit la réponse du Conseil de sécurité des Nations Unies, «les élections seront dirigées et détenues par les Irakiens à tout moment».
Comprendre les limites
Si l’ONU accepte la demande d’observation, elle satisferait la demande du gouvernement irakien, mais satisferait-elle les objectifs du public irakien? La réponse réside dans les lacunes inhérentes à l’observation électorale, qui, bien que substantielles, peuvent être compensées par l’élaboration de politiques proactives.
Premièrement, l’observation des élections n’est que cela. Son objectif est intrinsèquement limité d’observer chaque étape du processus électoral, de collecter et d’analyser des informations et de faire une déclaration au nom du secrétaire général sur la qualité et le déroulement des élections. Il ne peut pas intervenir dans le processus ni atténuer la tricherie le jour du scrutin. L’ONU et d’autres entités ne peuvent pas fondamentalement améliorer les pratiques de gouvernance par la seule observation des élections. De plus, cette portée limitée peut également menacer la confiance et l’engagement locaux dans le processus électoral si le public comprend mal que la portée de la participation est plus large qu’elle ne l’est. Les détails techniques et les limites des services électoraux de l’ONU sont difficiles à transmettre à l’électorat.
La demande du public irakien pour l’implication de l’ONU découle de l’hypothèse que l’ONU peut garantir l’intégrité des élections; beaucoup de gens oublient peut-être que l’ONU est impliquée dans l’assistance électorale en Irak depuis 2004. Le public irakien est déjà en crise de foi en ce qui concerne ses élections. Si l’implication de l’ONU ne coïncide pas avec des élections perçues comme libres et équitables – ou si la déclaration de l’ONU après les élections n’est pas conforme à la perception du public – alors la confiance en l’ONU et dans les élections sera ébranlée. Afin d’atténuer ce problème, l’IHEC et l’ONU auraient tout intérêt à décrire clairement la portée et les limites du rôle électoral de l’ONU en Irak.
Deuxièmement, la conséquence involontaire la plus néfaste de l’observation le jour du scrutin est la manipulation stratégique. Bien qu’une observation électorale de haute qualité puisse effectivement dissuader la fraude le jour du scrutin telle que la fraude électorale, elle peut également induire des méthodes de triche plus secrètes. Les entités politiques résolues à tricher pourraient se tourner vers le truquage des tribunaux et des organes administratifs, la répression des médias et d’autres formes de manipulation pré-électorale. Pour cette raison, les organisations d’observation privilégient une combinaison à la fois d’observation à long terme et d’une mission d’évaluation pré-électorale, tandis que les élites politiques – pour des raisons évidentes – privilégient uniquement l’observation le jour du scrutin. À l’approche des élections en Irak, des signes de manipulation stratégique commencent à apparaître, notamment le déclin de la liberté de la presse et de la société civile, ainsi que l’intimidation des militants. Il est essentiel que la décision d’employer des missions d’observation ne soit pas retardée afin qu’elles soient en mesure de saisir l’environnement préélectoral dans leur collecte de données.
Définition des attentes
Les membres de l’élite politique et de l’électorat irakien ont demandé une certaine forme d’implication de l’ONU dans les prochaines élections. Bien qu’un rôle d’observation semble intrinsèquement limité et être favorisé par l’élite politique pour cette raison, il peut encore être utilisé pour promouvoir des élections libres et équitables et pour restaurer la confiance dans le processus électoral et dans la démocratisation. Pour que cela se produise, la mission d’observation doit être mise en place en temps opportun pour assurer l’observation des pratiques préélectorales. La décision de l’ONU concernant la mission d’observation ne devrait plus être retardée.
Quant à la demande publique de supervision, il est peu probable qu’elle soit satisfaite et les raisons sous-jacentes doivent être clairement énoncées. L’ONU a développé des liens étendus avec l’IHEC et avec les institutions irakiennes, mais l’une des choses révélées par le mouvement de protestation est qu’il n’a pas réussi à communiquer correctement avec la rue irakienne. C’est au détriment de l’ONU, car les attentes non satisfaites ne feront que nuire à sa réputation. Quelle que soit la décision prise par l’ONU et les contraintes auxquelles elle est confrontée, elle doit être communiquée au public irakien, sinon le public continuera à voir l’implication de l’ONU comme une panacée à ses problèmes de gouvernance.
