L’union bancaire européenne doit tirer les bonnes leçons des États-Unis

Au cours des discussions relancées sur l’union bancaire européenne, certains ont suggéré un nouveau régime pour faire face aux banques en faillite, aux côtés des banques existantes, inspiré de parties du cadre de résolution bancaire des États-Unis. Cette approche fragmentée pourrait être contre-productive. L'Europe devrait adopter un régime unitaire, comme les États-Unis, qui s'applique à toutes les banques, quelle que soit leur taille.

Fin septembre, l’Union européenne a réitéré l’engagement de ses membres à poursuivre l’ambitieuse discussion sur la réforme bancaire entamée avant la pandémie COVID-19. L'objectif, a déclaré le président de l'Eurogroupe Paschal Donohoe, serait «Faire de nouveaux progrès concrets sur l'union bancaire d'ici la fin de l'année». Plusieurs responsables, notamment de la Banque d'Italie, du ministère allemand des Finances et du Conseil de résolution unique (CRU) – l'agence de l'UE basée à Bruxelles qui sert de plaque tournante pour la mise en œuvre dans la zone euro des règles de résolution bancaire – ont proposé un nouveau Le régime de liquidation bancaire de l'UE en tant que pièce maîtresse de la réforme. Ce faisant, ils se sont référés implicitement ou explicitement au modèle de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) des États-Unis, avec la suggestion que des parties du régime américain de gestion des banques en faillite pourraient être importées en Europe.

Les responsables de l'UE ont raison de positionner l'union bancaire comme un élément essentiel de leur stratégie de résilience et de reprise, et de ne pas laisser le COVID-19 faire dérailler les débats nécessaires. Cependant, la discussion revigorée est devenue de plus en plus confuse. L'idée de n'introduire en Europe que des parties du régime américain de gestion des banques en faillite pourrait s'avérer contre-productive. Utiliser l’expérience de la FDIC pour étayer les arguments en faveur d’une nouvelle fragmentation du régime fragmenté existant en Europe est particulièrement problématique. En fait, un examen plus approfondi du modèle FDIC met en évidence la valeur d'un processus unique pour résoudre toutes les banques de dépôt, quelle que soit leur taille.

L'union bancaire est un effort de mise en commun des instruments de la politique du secteur bancaire au niveau européen, fondé sur l'idée généralement partagée que les liens entre la politique bancaire et les budgets nationaux portent atteinte à l'intégrité de la zone euro, car ils menacent la fragmentation selon les lignes nationales les banques fragiles minent la solvabilité des souverains nationaux et vice versa, faussant l'impact de la politique monétaire unique de la BCE. La première étape de cet effort, la prise en charge de la surveillance prudentielle bancaire par la Banque centrale européenne, est opérationnelle depuis six ans. Il a passé avec succès le test majeur posé par le COVID-19, accordant rapidement aux banques une marge de manœuvre pour absorber les pertes liées à la pandémie, tout en suspendant leurs distributions de dividendes pour préserver leur capital. D’un autre côté, le cadre de gestion des crises bancaires de l’UE reste une maison à moitié construite. La majeure partie est inscrite dans la directive de redressement et de résolution des banques (BRRD) de 2014. Dans un certain nombre de cas de faillites bancaires depuis l'entrée en vigueur de cette loi, le cadre de crise n'a pas atteint son objectif principal de prévenir les renflouements des contribuables. Cette expérience a conduit à un consensus croissant sur le fait que le régime européen de gestion et de résolution des crises doit être profondément réformé.

Il y a cependant une ironie incontournable à invoquer la FDIC comme modèle de réforme. C’est le succès de la FDIC, après tout, qui a largement inspiré le processus de résolution bancaire mis en place par la BRRD au départ. Mais contrairement aux États-Unis, les législateurs de l'UE ont décidé que la procédure de résolution de la BRRD ne serait applicable qu'aux banques jugées d'intérêt public à la suite d'un «Évaluation de l’intérêt public» (PIA), pour laquelle la BRRD n'a défini que les critères les plus vagues. Les banques défaillantes qui reçoivent un PIA négatif seraient laissées aux régimes nationaux d'insolvabilité. En revanche, la FDIC est la seule autorité de résolution pour toutes les institutions de dépôt (c'est-à-dire les banques) aux États-Unis, indépendamment de leur taille, de l'importance systémique, de l'état ou de la charte fédérale. La FDIC est également responsable de l'autorité de liquidation ordonnée non encore testée pour les entités non bancaires d'importance systémique, y compris les grandes sociétés de portefeuille bancaires. Pour les banques, la FDIC n’a pas d’équivalent au processus PIA de la BRRD qui pourrait lui permettre de remettre l’institution défaillante à un entrepreneur de pompes funèbres moins dégoûtant.

Un examen plus approfondi de la structure des incitations à l'origine des récentes controverses sur les faillites bancaires révèle le type de dysfonctionnement qui résulte du maintien de plusieurs régimes susceptibles de se chevaucher.

Faire face à une banque en faillite est une affaire ingrate, surtout si l'on n'a pas accès à des ressources publiques illimitées pour renflouer les différentes parties prenantes. Le processus de résolution dans le cadre de la BRRD restreint considérablement les options de sauvetage. Certains régimes nationaux d'insolvabilité sont moins stricts et laissent la porte ouverte à des renflouements généreux. Cela met une pression énorme sur l'autorité chargée de mener des évaluations d'intérêt public pour délivrer une PIA négative et maintenir la banque en difficulté hors de la résolution de l'UE. En juin 2017, les évaluations négatives du CRU concernant deux banques de taille moyenne de la région de Vénétie en Italie ont précédé leur liquidation administrative en vertu du droit italien, dans le cadre d'un processus géré par la Banque d'Italie, avec le généreux soutien financier du gouvernement italien. Cela était conforme à la lettre de la BRRD, mais en contradiction avec son esprit: en proposant la BRRD le 6 juin 2012, le président de la Commission, José Manuel Barroso, a souligné qu'elle «Aider à protéger nos contribuables de l'impact de toute future faillite bancaire ». Il va à l'encontre du bon sens de déclarer qu'une banque n'est pas considérée comme d'intérêt public, mais seulement de la faire bénéficier d'un soutien financier public plus, pas moins, que si elle l'était.

Contrairement au SRB, la FDIC ne peut pas se laver les mains d'une banque en faillite – il n'y a personne d'autre pour gérer le désordre. La structure unitaire se prête à une responsabilité publique formelle et informelle, et a conduit à une réforme continue et à une amélioration progressive de la pratique de la FDIC au cours de plusieurs cycles de faillites bancaires qui s'étendent désormais sur plus de huit décennies. Pour sa part, le CRU a non seulement défendu sa décision sur les deux rives de la Vénétie, mais l'a élevé au rang de politique générale, le président du CRU soulignant que la résolution de la BRRD était « pour quelques-uns, pas pour beaucoup« . Cette position laisse de nombreuses banques importantes de l'union bancaire hors de la portée de l'une de ses principales institutions, contrairement à l'intention initiale exprimée par les législateurs de la BRRD.

L'absence d'une autorité commune d'assurance des dépôts dans la zone euro aggrave le problème d'arbitrage de régime. Comme son nom l'indique, la FDIC gère l'assurance-dépôts pour toutes les banques aux États-Unis. En revanche, l'union bancaire de 21 pays (19 pays de la zone euro plus la Bulgarie et la Croatie) dispose de régimes nationaux d'assurance des dépôts (ou plusieurs d'entre eux dans certains pays), d'autorités nationales de résolution, d'institutions nationales chargées des procédures d'insolvabilité, ainsi que du CRU : d'innombrables cuisiniers dans la cuisine en faillite bancaire, où les États-Unis n'en ont qu'un.

Nous avons utilisé la FDIC comme point de départ pour notre analyse (plus en détail dans un article de 2019 pour le Parlement européen). Nous ne cherchons pas ici à aborder tous les aspects de la question techniquement complexe. Nous soumettons néanmoins trois suggestions pour le débat sur la réforme de l'UE.

Premièrement, les décideurs ne devraient pas se précipiter pour une solution fragmentaire à un moment où les risques liés à la pandémie sont importants. Avant la pandémie, l'achèvement de l'union bancaire était sans doute la priorité la plus importante du commissaire européen aux services financiers. Mais maintenant, la priorité la plus immédiate est de s'attaquer à la crise du COVID-19, notamment en mettant en œuvre le plan de relance de l'UE de nouvelle génération. Le blocage de la reprise et la détérioration économique pourraient entraîner des faillites bancaires ou nécessiter une recapitalisation des banques, probablement avant qu'une réforme importante de l'union bancaire ne puisse être promulguée, ce qui signifie que toute mesure de gestion de crise devra de toute façon être gérée avec la législation existante.

Deuxièmement, les réformateurs de l'UE devraient tenir compte des compromis intégrés dans la conception de la FDIC et de son évolution au fil du temps, y compris une protection renforcée de tous les dépôts, même non assurés, mais aussi une protection implicite moindre des autres créanciers – le bilan de la FDIC établit sa promesse de ne pas les renflouer est crédible, du moins pour les institutions d'une taille assez importante (Washington Mutual, résolu en 2008, avait environ 300 milliards de dollars d'actifs).

Troisièmement, l’UE devrait tirer la bonne leçon de l’histoire de la FDIC et adopter une approche intégrée de l’union bancaire. C'est-à-dire: un régime unitaire pour gérer toutes les défaillances bancaires, modifiant et améliorant le concept de résolution de la BRRD, englobant une réforme de l'assurance des dépôts obligatoire qui l'intégrerait dans le CRU. Un système européen à la hauteur des performances de la FDIC réduirait l’impact budgétaire futur des crises bancaires. Cela impliquerait toujours un partage des risques financiers par le biais du mécanisme de garantie et de résolution des dépôts et de son soutien public nécessaire, mais Next Generation EU facilitera cela en donnant à l'UE sa propre puissance financière.

Cela prendra sûrement plus de quelques mois. Mais ajouter un troisième régime aux deux existants prendra également beaucoup de temps et gaspillera beaucoup d'énergie de réforme, tout en rendant le système encore plus fragmenté et dysfonctionnel. Au lieu de cela, les décideurs devraient se concentrer sur une approche globale qui, une fois mise en œuvre, sera efficace et favorisera la prévisibilité. Si cela nécessite plus de temps pour un débat et une préparation minutieux, ce sera du temps bien dépensé.


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