Les pays du Groupe des Sept (G-7) se sont récemment mis d’accord sur un élément central de leur approche économique vis-à-vis de la Chine – la « réduction des risques » – et, ce qui est tout aussi important, la « réduction des risques, pas le découplage ». Cette expression provient de l’Union européenne, donc l’accord semble large.
« Découpler » l’économie de tout grand pays de la Chine a toujours été impossible et semble radicalement radical, mais c’est un mot couramment utilisé et source de division dans les cercles politiques chinois. Le mot « réduction des risques » semble beaucoup plus modéré, a un sens intuitif et a maintenant produit un consensus très médiatisé sur la politique chinoise parmi une grande variété de pays différents.
Mais en réalité, le mot « de-risking » est extrêmement ambigu et sa signification incertaine. Le mot lui-même nous en dit très peu sur la politique chinoise. Sa portée dépend de la façon dont le mot est interprété. Très probablement, différents pays interpréteront et appliqueront la « réduction des risques » différemment, créant une divergence et non un consensus – dans certains pays produisant une portée modeste de séparation économique, dans certains potentiellement une politique similaire au « découplage ».
Il y a trois parties à l’énorme incertitude quant à la signification de «réduction des risques» et aux divergences probables dans son application.
Tout d’abord, que signifie le « de » dans « de-risking » ? Certains grands dictionnaires définissent la « réduction des risques » comme « pour éliminer risque » ou « à retirer risque. » D’autres le définissent comme « réduisant la possibilité que quelque chose de mauvais va arriver » ou faire quelque chose « moins risqué. » Le Département d’État américain, dans un contexte autre que la Chine, définit la « réduction des risques » comme « pour éviterplutôt que de gérer, le risque.
Ces différentes définitions produiraient des politiques de « réduction des risques » très différentes. Si vous définissez l’objectif de réduction des risques avec la Chine comme «l’élimination» des risques pertinents, plutôt que de les «réduire», vous prendrez des mesures beaucoup plus radicales.
La deuxième grande incertitude est ce qui compte comme un risque pertinent. Même si vous définissez la réduction des risques comme une réduction plutôt qu’une élimination des risques, la portée potentielle de la réduction des risques et le degré de séparation économique d’avec la Chine dépendent de ce que problèmes sont traités comme des risques pertinents.
Les risques les plus courants invoqués par le gouvernement américain dans les discussions sur les séparations économiques d’avec la Chine sont les risques pour la sécurité nationale. Comme le président Joe Biden l’a récemment déclaré lors du sommet du G-7, la réduction des risques implique « la protection d’un ensemble restreint de technologies de pointe essentielles pour notre sécurité nationale » – en mettant l’accent sur « la technologie qui pourrait faire pencher la balance militaire ». La protection de la « sécurité nationale » est probablement le rôle le plus important du gouvernement national. C’est aussi un concept large et vague. Le Département du commerce, par exemple, a explicitement adopté des contrôles à l’exportation de « sécurité nationale » sur la Chine concernant les technologies qui « améliorent la rapidité et la précision de sa prise de décision, de sa planification et de sa logistique militaires ». Cela comprendrait de vastes secteurs de la fabrication et des exportations américaines impliquant des outils de recherche et de communication à usage principalement civil.
De plus, les présidents ont historiquement abusé de leur autorité pour protéger la « sécurité nationale ». (Le président Donald Trump, par exemple, a invoqué la « sécurité nationale » en vertu de l’article 232 de la loi sur l’expansion du commerce pour imposer des droits de douane absurdes sur les importations d’acier et d’aluminium en provenance du Canada.) sécurité » pourrait devenir proche du « découplage ».
Au-delà de la « sécurité nationale », de nombreux autres problèmes impliquant la Chine peuvent être inclus dans une politique de réduction des risques – droits humains, Par exemple. Le gouvernement américain a déjà autorisé l’utilisation d’outils économiques tels que les contrôles à l’exportation contre la Chine pour faire face à « un risque important » concernant « des activités contraires à la … [United States’] politique étrangère dans l’intérêt de la protection des droits de l’homme.
La réduction des risques est également certaine de répondre à une variété de risques économiques La Chine pose. Les communiqués du G-7 se concentrent en particulier sur les risques pour « la résilience économique et la sécurité économique ». La réduction des risques comprend la prise de toutes les mesures économiques qu’un pays juge appropriées pour diversifier les chaînes d’approvisionnement, réduire la dépendance excessive à l’égard des chaînes d’approvisionnement chinoises et résister à la coercition économique. Biden, dans le cadre de son adhésion personnelle à la politique de « réduction des risques, pas de découplage », a élargi cette liste de risques économiques et a explicitement ajouté « la lutte contre les pratiques néfastes qui nuisent à nos travailleurs ». Un pays en conclurait-il que la croissance économique de la Chine est elle-même un risque pour sa propre puissance économique ? (Le communiqué des dirigeants du G-7 déclare que « Nos approches politiques ne sont pas conçues pour nuire à la Chine et nous ne cherchons pas non plus à contrecarrer le progrès et le développement économiques de la Chine. » Les médias officiels chinois ignorent cette déclaration et disent que l’objectif du G-7 est « de réprimer et contenir la Chine. »)
La troisième incertitude majeure concernant la réduction des risques est la manière dont un risque particulier est évalué et mis en balance avec les autres intérêts nationaux d’un pays pour décider si des mesures doivent être prises contre la Chine et quelles doivent être ces mesures. La plupart des risques nécessiteront une évaluation complexe avant de décider si et quelles mesures de séparation économique de la Chine sont prises. Quelle est la probabilité ou la nocivité d’un risque particulier ? Comment les décideurs des différents pays trouvent-ils l’équilibre entre certains risques potentiels et ce qui peut être des avantages substantiels pour les civils et pour divers fabricants et investisseurs ? De plus, quels outils économiques les gouvernements utiliseront-ils pour faire face aux risques ? La diversification des chaînes d’approvisionnement et le contrôle des exportations sont certains. Mais la restriction des investissements à l’étranger reste une question profondément controversée sur laquelle les pays sont divisés – non seulement en raison du pouvoir politique intérieur des investisseurs, mais aussi parce que la restriction des investissements à l’étranger vers la Chine impliquerait des décisions controversées sur quels investisseurs sont couverts par quels pays et des examens d’investissement extrêmement complexes. .
Il est certainement important de s’entendre sur un objectif commun de réduction des risques, et les médias officiels chinois ont tout à fait tort de dire que la « réduction des risques » est la même chose que le « découplage ». Mais personne ne peut dire maintenant quelles politiques les différents pays mettront en œuvre sous le label de réduction des risques. « Réduire les risques » à ce stade n’est qu’un mot, et ce que j’ai dit ici concerne la différence entre les « mots » et la mise en œuvre des « actions ».
Les mots que les gouvernements utilisent comptent certainement. Et plus que jamais, les mots – par opposition aux « actions » – sont devenus au cœur de la gouvernance par le biais de déclarations, de points de presse, de fuites et, bien sûr, de lois écrites elles-mêmes. « De-risking » est le choix d’un mot très ambigu. Les gouvernements utilisent tout le temps des mots ambigus pour de multiples raisons – pour parvenir à un consensus, pour créer une large marge d’interprétation et donc un large éventail pour élaborer des politiques, parfois même pour tromper le public et d’autres pays.
Mais ces mots doivent être interprétés et leur donner un sens, puis les actions doivent être comprises. Tant que les actions ne remplaceront pas les mots, nous ne saurons pas ce qu’est la nouvelle politique de « réduction des risques ». Mais nous pouvons raisonnablement prédire qu’il y aura, en fait, des politiques de « réduction des risques » fortement divergentes de différents pays – pas le consensus que nous avons maintenant.
