Quo vadis, relations Suisse-Union européenne ?

La Suisse et l’Union européenne ont une relation étroite et unique, mais c’est une relation qui est en jeu après que le gouvernement suisse a décidé le 26 mai d’abandonner les négociations sur un soi-disant accord-cadre institutionnel (InstA) avec l’UE. Quel est l’accord, pourquoi les Suisses l’ont-ils rejeté, et où vont les relations à partir d’ici ?

Qu’est-ce que l’accord-cadre institutionnel ?

En 1992, les électeurs suisses ont rejeté l’adhésion à l’Espace économique européen. Par la suite, la Suisse et l’UE ont créé un réseau serré de plus de 120 traités bilatéraux qui permettent une coopération étroite sur des questions aussi diverses que l’accès au marché, la coopération en matière de recherche et la libre circulation. Bien qu’étroites, les relations bilatérales Suisse-UE sont donc compliquées, notamment parce que les multiples traités doivent être mis à jour en permanence à mesure que le droit de l’UE évolue. Afin d’institutionnaliser davantage la relation, la Suisse et l’UE ont entamé en 2014 des négociations sur un accord-cadre institutionnel plus large.

Les objectifs de l’accord-cadre institutionnel étaient notamment de permettre une mise à jour plus aisée des accords bilatéraux d’accès aux marchés et de fournir un mécanisme de règlement des différends pour tout conflit sur l’application et l’interprétation des accords bilatéraux. L’objectif de l’accord-cadre institutionnel était donc de consolider et de développer davantage la voie bilatérale empruntée par les relations Suisse-UE.

Pourquoi la partie suisse a-t-elle abandonné l’accord ?

L’InstA est contestée dans la politique suisse depuis le début des négociations mais est devenue plus politisée en 2019, lorsque le gouvernement suisse a lancé une consultation nationale sur le texte de l’accord-cadre négocié avec l’UE (et que l’UE considérait à l’époque comme finalisé). accord). Au cours de ces consultations, trois points de discorde ont émergé: la protection garantie des salaires traditionnellement élevés de la Suisse, les règles relatives aux aides d’État qui ont créé des problèmes pour les cantons suisses et la question de savoir s’il faut accepter la directive européenne sur les droits des citoyens (2004/38/CE) et permettre aux immigrés de l’UE d’accéder à la protection sociale suisse Après de nouvelles négociations pour tenter de résoudre ces problèmes, le gouvernement suisse a décidé fin mai qu’ils ne pouvaient pas être résolus et a abandonné complètement les négociations.

Les critiques de cette décision ont souligné que ces trois problèmes n’étaient pas insurmontables. Mais ce qui les a rendus politiquement problématiques, c’est qu’ils ont divisé l’alliance traditionnelle pro-UE en Suisse. Alors que la gauche a traditionnellement soutenu des relations plus étroites avec l’UE, la question de la protection des salaires a aliéné les syndicats qui se sont catégoriquement opposés à l’accord-cadre. Cette nouvelle opposition est apparue à côté de la résistance farouche et de longue date de la droite qui s’est fondamentalement opposée à l’InstA dès le départ (en particulier tout rôle de la CJCE dans le mécanisme de règlement des différends) ainsi que des critiques croissantes des entreprises, qui ont traditionnellement soutenu la coopération bilatérale avec l’UE. Bien que les sondages d’opinion aient montré à plusieurs reprises qu’une majorité d’électeurs soutiennent l’InstA, les critiques généralisées de gauche et de droite ont rendu de plus en plus difficile pour le gouvernement de remporter un référendum sur l’accord-cadre.

Cependant, les raisons fondamentales de l’échec des négociations de l’InstA sont plus profondes. Ils s’enracinent dans un fort malaise suisse à l’idée de renoncer à la souveraineté dans une démocratie directe où les électeurs sont habitués à se voir confier la décision finale sur des questions aussi diverses que la réforme fiscale et l’écornage des vaches, autant que sur les traités internationaux. Ils sont également ancrés dans une forte préférence pour le maintien des relations bilatérales telles qu’elles sont aujourd’hui. Le soutien aux traités bilatéraux est exceptionnellement fort en Suisse. Dans une enquête de février 2021, les deux tiers des personnes interrogées ont déclaré que les traités bilatéraux étaient très ou assez positifs, contre seulement 16% qui les ont vus plutôt ou très négativement. Pour de nombreux Suisses, le statu quo est le scénario idéal pour les relations Suisse-UE.

Où vont les relations Suisse-UE?

Dans ce contexte, il n’est pas surprenant que le gouvernement suisse veuille consolider et étendre les relations existantes sur une base bilatérale, au cas par cas. La stratégie immédiate du gouvernement se compose de trois éléments : d’abord, elle tentera de convaincre le Parlement suisse d’approuver le versement du « milliard de cohésion », l’argent destiné aux mesures de cohésion en Europe centrale qui a été suspendu en 2019 lorsque l’UE a refusé de accorder l’équivalence boursière. Deuxièmement, il passera en revue tous les domaines couverts par les traités bilatéraux pour mettre à jour et aligner unilatéralement la législation nationale sur les normes de l’UE en l’absence d’opposition nationale. Troisièmement, il prévoit « d’engager un dialogue politique avec l’UE ».

On ne sait pas si ces mesures préserveront le statu quo. L’UE a déclaré qu’elle n’était pas disposée à mettre à jour les accords existants ou à en conclure de nouveaux jusqu’à ce qu’un accord-cadre soit en place. Pour la Suisse, cela est problématique car le statu quo ne peut être maintenu que si les deux parties poursuivent dans cette voie. Si l’UE donne suite à sa menace de refuser de mettre à jour les accords existants, le statu quo des relations bilatérales s’érodera lentement. À court et moyen terme, cela signifie de nouveaux obstacles à la certification pour les industries des technologies médicales et des machines, une sécurité électrique réduite et une relégation des chercheurs suisses au statut de pays tiers dans Horizon Europe. À long terme, la coopération Suisse-UE pourrait tomber bien en deçà des niveaux actuels.

Alors que les partisans de l’InstA en Suisse mettent en garde contre ce scénario, l’opinion dominante parmi les eurosceptiques, et semble-t-il le gouvernement, est qu’il s’agit d’une menace vide de sens. Le président Guy Parmelin a affirmé dans une interview à un journal que « l’UE se porterait préjudice en torpillant les relations commerciales avec l’un de ses plus importants partenaires commerciaux »

Beaucoup pensent que l’UE bluffe car elle bénéficie également de relations étroites avec la Suisse. Commentant la décision du gouvernement, Daniel Lampart, économiste en chef de la fédération syndicale suisse, a déclaré que « la Commission européenne serait stupide » de mettre en danger les bonnes relations économiques réglementées avec la Suisse. Les sceptiques de l’InstA soulignent également l’expérience de 1992, où malgré les craintes d’une détérioration des relations Suisse-UE, le rejet de l’adhésion à l’EEE a finalement abouti à un accord favorable et sur mesure avec la Suisse. Ainsi, on s’attend largement à ce que la Suisse puisse continuer sur sa voie bilatérale avec l’UE.

Entre-temps, la décision du gouvernement a suscité un débat intérieur considérable. Les relations Suisse-UE se sont transformées en un clivage transversal avec plusieurs partis clés, notamment les libéraux-démocrates et les sociaux-démocrates, tiraillés entre un camp europhile et un camp eurosceptique. Sans surprise, les réactions ont largement varié : les avis sont partagés sur la question de savoir si la Suisse doit cotiser au Fonds de cohésion de l’UE, dans quelle mesure une mise à jour substantielle de la législation nationale est possible et sur les mérites d’un nouveau dialogue politique.

Plus généralement, il y a eu une série de propositions d’où aller à partir d’ici. Certains soutiennent que la décision d’abandonner les négociations n’était pas la prérogative du gouvernement mais du parlement. En effet, une motion est en instance au parlement exhortant le gouvernement à poursuivre les négociations (le gouvernement a agi avant que la motion puisse être votée). Mais il n’est pas clair si la décision du gouvernement pourrait et serait annulée par le parlement. D’autres ont proposé de collecter des signatures pour une initiative populaire qui obligerait le gouvernement à se réengager avec l’UE. Certains sont allés plus loin, arguant que la Suisse a maintenant besoin d’une discussion fondamentale sur ses relations avec l’UE, y compris l’adhésion à l’UE (une option qui est profondément impopulaire parmi les électeurs suisses) ou l’adhésion à l’EEE. Du côté conservateur de l’échiquier politique, il y a une pression pour des réformes nationales et plus de déréglementation pour compenser la perte d’accès au marché de l’UE par un environnement des affaires suisse plus compétitif.

L’avenir des relations entre la Suisse et l’UE dépendra à la fois de la réaction de l’UE et des développements nationaux. Une réponse européenne non accommodante peut mettre en évidence les risques liés à une érosion des traités bilatéraux, mais elle peut aussi durcir les sentiments envers une UE déjà perçue beaucoup plus négativement en Suisse que dans les pays de l’UE. Sur le plan intérieur, de nouvelles alliances peuvent se former et les deux principaux partis non représentés dans le gouvernement de consensus suisse, les Verts et les Verts libéraux pro-UE, peuvent en bénéficier politiquement. Mais cette décision pourrait également renforcer les eurosceptiques, notamment le Parti populaire suisse. Il faudra quelques mois pour que la poussière retombe et que les contours de la nouvelle politique Suisse-UE se dessinent.

Citation recommandée :

Walter, S. (2021) ‘Quo vadis, relations Suisse-Union européenne ?’, Blogue Bruegel, 7 juin