Ce ne sont pas les organisations locales qui n’ont pas la capacité de travailler avec l’USAID. Au lieu de cela, c’est l’USAID qui manque de capacité dans ses systèmes d’exploitation et sa culture organisationnelle pour travailler avec les organisations locales.
L’administration Biden a fait localisation– généralement défini comme le transfert de contrats et de subventions d’organisations américaines vers des organisations non gouvernementales locales (ONGL) – une pièce maîtresse de sa politique d’aide étrangère. Quelques mois seulement après son entrée en fonction en tant qu’administratrice de l’USAID, Samantha Power a mis en place un groupe de travail pour opérationnaliser la politique de localisation et a annoncé des objectifs visant à augmenter le financement des ONGL à au moins vingt-cinq pour cent des subventions de l’USAID d’ici la fin de 2024. Suite à cet engagement, en octobre 2022, l’USAID a lancé une nouvelle politique de localisation intitulée « Renforcement des capacités locales dans la programmation et les partenariats de l’USAID » pour « orienter les décisions de l’USAID sur pourquoi et comment investir dans la capacité des partenaires locaux à mieux réaliser un développement inclusif et dirigé localement ».
Comme l’indique son titre, la nouvelle politique repose sur un vieux trope selon lequel la principale contrainte pour travailler avec les organisations locales est leur manque de capacité à mettre en œuvre efficacement et de manière responsable les programmes d’aide. Avant que les organisations locales puissent être des partenaires à part entière, selon l’argument, il faut d’abord renforcer leur capacité organisationnelle (et qui de mieux pour le faire que les partenaires internationaux traditionnels de l’USAID ?). En toute honnêteté, dans la période post-coloniale immédiate, de nombreux pays avaient des institutions publiques naissantes. La société civile et le secteur privé étaient encore naissants et, dans certains cas, réprimés. Il y avait peu d’établissements d’enseignement postsecondaire et le bassin de professionnels expérimentés était restreint. Mais ces jours sont révolus depuis longtemps.
À mesure que les conditions dans les pays à faible revenu ont changé, les arguments concernant les contraintes de capacité locales ont changé. Après des générations d’investissements dans l’éducation, la formation technique et les infrastructures sociales, personne ne prétend plus que les pays en développement manquent de talents. En effet, les rangs des organisations de développement sont remplis de professionnels locaux hautement qualifiés et profondément expérimentés qui ont grandi en travaillant dans le développement international. Dans les pays où l’industrie du développement a fourni pendant des décennies une part disproportionnée d’opportunités professionnelles, il n’est pas surprenant qu’elle ait attiré les meilleurs et les plus brillants. Le chef du Plan d’urgence du président américain pour la lutte contre le sida (PEPFAR), le plus grand programme d’aide étrangère du gouvernement américain, qui est originaire du Cameroun, n’en est qu’un exemple frappant.
Ne pouvant plus pointer du doigt un manque de personnes qualifiées, excuses pour ne pas travailler avec des organisations locales focalisées sur les lacunes de responsabilité administrative et financière. Les organisations locales peuvent avoir une expertise technique, mais elles n’ont pas la gestion et les contrôles financiers pour rendre compte des fonds et rendre compte des résultats. L’histoire de l’aide étrangère regorge d’exemples de fonds mal utilisés, mal comptabilisés et carrément volés. Cependant, il est fallacieux d’attribuer les risques associés à la gestion financière, au contrôle de la corruption et à la comptabilisation des résultats comme uniques aux organisations locales. Il suffit de regarder le dernier rapport de l’inspecteur général de l’USAID pour un « Who’s Who » des organisations internationales respectées dont les programmes n’ont pas atteint leurs objectifs et ont eu des millions de dollars de coûts contestés et refusés en raison d’erreurs de gestion, d’une mauvaise comptabilité, de la corruption, et le vol. Ce n’est pas parce que ces organisations manquent de capacité, c’est plutôt parce que le travail de développement est une entreprise à haut risque. Croire que les risques sont intrinsèquement plus grands avec des partenaires locaux est un préjugé qu’il faut écarter.
L’itération la plus récente de l’argument de la capacité est que les organisations locales peuvent être bonnes dans ce qu’elles font, mais qu’elles n’ont pas les systèmes de gestion sophistiqués pour se conformer aux exigences volumineuses du gouvernement américain. Les partenaires traditionnels de l’USAID ont passé des années – dans de nombreux cas des décennies – et des millions de dollars (remboursés par leurs récompenses du gouvernement américain) à construire les systèmes pour se conformer au « Code of Federal Regulations », au « Federal Acquisition Regulations », au « Office of Management and Budget’s Uniform Guidance » et le propre « Automated Directives System » de l’USAID qui stipulent plus de 70 pages en petits caractères de dispositions, règles et réglementations standard.
C’est ce dernier argument qui pointe le véritable manque de capacité. Si le gouvernement américain était vraiment déterminé à localiser ses programmes, il créerait les systèmes administratifs et de gestion nécessaires pour le faire. Pourtant, cela ne s’est pas produit. En fait, si l’on regarde les obligations de financement de l’USAID au cours des deux dernières années, deux choses ressortent : Premièrement, le financement des organisations internationales publiques telles que les agences des Nations Unies, y compris l’UNICEF et le Programme alimentaire mondial, a presque quadruplé. Cela est compréhensible étant donné la prolifération des crises humanitaires ces dernières années et le fait que les subventions PIO peuvent être accordées rapidement sur la base d’un fournisseur unique. Deuxièmement, la plupart des grands partenaires américains de l’USAID ont vu un financement stable ou augmenter au cours de la période 2018 à 2022. Ce n’est pas ce à quoi vous vous attendriez si la localisation s’installait.
Rien de tout cela ne doit être interprété comme un manque de sincérité de la part de l’USAID. Il ne fait aucun doute qu’Administrator Power souhaite voir davantage de solutions locales ; ce n’est tout simplement pas quelque chose que l’USAID a la capacité de faire compte tenu de ses contraintes politiques, juridiques et institutionnelles.
Alors qu’est ce qui peut être fait?
La réalisation d’une vision de localisation plus ambitieuse restera hors de portée jusqu’à ce que l’USAID renforce la capacité organisationnelle de travailler avec les organisations locales. Trois actions concrètes qui accéléreraient la transition vers les organisations locales et contribueraient à un développement plus équitable sont :
- Mettre à niveau les travaux locaux de l’USAID en une facilité de financement à part entière pour les ONGL. Cela relèverait davantage de la philanthropie que des programmes bilatéraux traditionnels, s’inspirant des méthodes et des outils des fondations caritatives et faisant davantage appel aux subventions de soutien au fonctionnement. Une première étape critique consisterait à négocier avec les gouvernements partenaires la part des fonds de l’USAID allouée aux programmes des ONGL. Bien que les montants varient selon les pays, cela créerait la structure et les incitations nécessaires pour atteindre rapidement l’objectif de 25 %. (Remarquablement, la discussion sur la localisation a à peine reconnu l’équité des gouvernements nationaux. Tous les gouvernements partenaires ne seront pas enthousiastes à l’idée de partager le gâteau de l’aide avec les ONGL). Pour être viable à grande échelle, un mécanisme de financement de la localisation doit avoir ses propres pratiques et outils administratifs, tout comme le Bureau d’aide aux sinistrés a ses propres systèmes d’exploitation. L’USAID aurait besoin du Bureau de la gestion et du budget des États-Unis pour émettre de nouvelles directives d’octroi de subventions et de gestion spécifiques aux ONGL.
- Payer les organisations locales plus que le taux de frais généraux de minimus. La plupart des organisations locales sont limitées à un taux de frais généraux de 10% tandis que les partenaires internationaux gagnent 20 à 40% (dans certains cas plus) grâce à leurs accords négociés sur les coûts indirects. Ces taux et des études antérieures montrent clairement que les coûts de mise en œuvre des programmes du gouvernement américain dépassent de loin 10 %. Cette réforme permettrait aux organisations locales d’embaucher du personnel et de mettre en place des systèmes de gestion conformes aux normes internationales et contribuerait à uniformiser les règles du jeu avec les organisations internationales. En tant qu’innovateur bureaucratique, l’USAID devrait être en mesure de concevoir un moyen équitable pour les organisations locales de récupérer le coût total des affaires avec le gouvernement américain.
- Construire une fonction de gestion des risques dans les missions de l’USAID. Pendant des décennies, l’USAID a externalisé la plupart de la gestion des risques à ses partenaires internationaux. Ces IP ont mis en place des départements de conformité sophistiqués qui utilisent des techniques de pointe pour gérer les risques de programme et financiers. En revanche, peu d’employés de l’USAID savent à quoi ressemble une fonction complète de gestion des risques de portefeuille. Pour vraiment localiser ses programmes, l’USAID doit mettre en place une fonction interne de gestion des risques. Cela nécessitera la mise en place de bureaux de conformité indépendants (tout comme les ONGI l’ont fait) avec du personnel et un budget pour un suivi et un audit solides. Le PEPFAR fournit quelques exemples de ce type de travail et du niveau de ressources requis.
Pour réaliser sa politique de localisation, l’USAID doit renforcer sa propre capacité à soutenir le développement mené localement. L’adoption des mesures proposées ici changerait la dynamique de pouvoir entre l’USAID et les acteurs locaux, ouvrant de nouvelles opportunités pour que les ONGL soient plus résilientes et regardent au-delà du financement de l’USAID vers des modèles opérationnels plus durables. Ce n’est qu’en adoptant des changements structurels que l’USAID peut enraciner la culture et les pratiques nécessaires pour conduire le changement institutionnel au sein d’une grande bureaucratie gouvernementale.
