Une réforme urgente du cadre de résolution de l’UE est nécessaire

Dans ce blog, les auteurs soutiennent que deux aspects du cadre de résolution européen ont particulièrement besoin de réforme – le régime de bail-in et le mécanisme de résolution pour les banques transfrontalières – et proposent une réforme des deux.

Ce blog republié est apparu à l’origine sur VoxEU comme une chronique contribuant au débat en cours sur la réforme du cadre de résolution de l’UE.

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Le secteur financier et les régulateurs de l’UE semblent avoir convergé vers les points suivants:

  • Contrairement à 2007-2008, la crise de Covid n’a pas affecté les banques, du moins pas jusqu’à présent. Cela s’explique par le fait qu’elles étaient globalement mieux capitalisées que lors de la crise précédente et que les gouvernements ont apporté un soutien fort aux entreprises sous diverses formes.
  • Une fois les moratoires et autres mesures de soutien levés, les banques européennes seront probablement confrontées à une vague de prêts improductifs (Kasinger et al.2021). Cela exigerait des provisions plus élevées et exercerait une pression à la baisse sur des bénéfices déjà faibles.
  • Si ces risques venaient à augmenter, une vague de crises bancaires ne peut être exclue.

Cette chronique part de ce consensus et de la conviction que le cadre de résolution européen existant, élément essentiel de l’union bancaire européenne, est encore largement déficient.

À notre avis, deux aspects du cadre de résolution européen doivent particulièrement être réformés: le régime de bail-in et le mécanisme de résolution pour les banques transfrontalières.

Le régime du bail-in

Pour réduire la probabilité de sauvetage, la directive de redressement et de résolution bancaire (BRRD) de 2014 insiste sur le renflouement de 8% du bilan d’une banque, même en cas de «  stress systémique extrême  », comme condition nécessaire (1 depuis janvier 2016) pour accéder au Fonds de résolution unique ou même aux deniers publics nationaux. Alors que la règle des 8% n’est pas négociable, les problèmes d’instabilité financière permettent aux autorités de résolution d’exempter, en plus des passifs garantis, dette interbancaire expirant dans les sept jours. Cette flexibilité est toutefois limitée car: (1) le résultat de la résolution doit respecter le principe «pas de créancier pire» (que dans le cas de la faillite); et (2) la priorité est (rétroactivement) accordée aux personnes physiques et aux PME par rapport aux autres créances non garanties (et parmi celles-ci, la priorité est accordée au fonds d’assurance-dépôts).

Ensemble, ces deux principes exposent les «dépôts de gros» à un plus grand risque en les rendant (rétroactivement) subordonnés aux dépôts de détail (non assurés et, encore plus, assurés). C’est un paradoxe, car la crise post-Lehman a montré que les déposants grossistes couraient beaucoup plus vite que les détaillants. Consciente de ce risque, la BRRD donne mandat au Conseil de résolution unique d’imposer des exigences minimales de fonds propres et des objectifs de passif éligible (MREL) spécifiques à chaque banque. Le problème est que, jusqu’à présent, de nombreuses banques européennes n’ont pas suffisamment de créances MREL subordonnées, de sorte que la règle des 8% ne peut être mise en œuvre sans risquer une instabilité financière. Ainsi, l’union bancaire a en théorie un régime de bail-in plus strict que celui recommandé au niveau mondial par le Conseil de stabilité financière (FSB), mais qu’elle ne peut pas mettre en œuvre dans la réalité. En fait, à ce jour, la règle du bail-in de 8% n’a jamais été appliquée (dans l’affaire Banco Popular Español, seules les créances subordonnées ont été renflouées, comme déjà prescrit par les lignes directrices de 2013 sur les aides d’État).

Banques transfrontalières

La consolidation du secteur bancaire est, en principe, souhaitable en tant que vecteur d’intégration financière et en tant que moteur potentiel d’efficacité dans le secteur bancaire de l’UE. Cependant, les banques transfrontalières représentent aujourd’hui une source potentielle de risque pour la stabilité financière. Les expositions intra-groupe (et de liquidité) sont souvent exemptées des limites d’exposition importantes par les autorités de contrôle et pourraient donc devenir un vecteur de contagion transfrontalière, comme ce fut le cas pour le marché interbancaire pendant la crise financière mondiale. Ce problème est en partie lié à une impasse politique entre les pays qui abritent les holdings et ceux qui accueillent la filiale (le débat dit «d’accueil»). Au cœur de cette discussion se trouve la crainte que la consolidation transfrontalière ne présente un défi insurmontable pour une résolution ordonnée impliquant les autorités nationales de plusieurs juridictions en raison d’intérêts conflictuels.

Comment pouvons-nous améliorer la situation actuelle dans ces deux domaines?

Améliorer le régime de bail-in

Si l’Europe veut faire respecter la règle des 8%, 8% du bilan des banques doivent être composés de fonds subordonnés à long terme (fonds propres et dette subordonnée à long terme contingente et non contingente). La BRRD a créé un problème important de séquençage: elle a imposé un seuil de bail-in avant de permettre aux banques de constituer suffisamment de créances subordonnées à long terme avec bail-inable.

En revanche, la règle du bail-in promue par le FSB, qui ne s’applique qu’aux banques d’importance systémique mondiale (G-SIB), n’entre en vigueur qu’après que ces banques aient une capacité totale d’absorption des pertes (TLAC) suffisante. De plus, la règle impose «seulement» un nouveau ratio de solvabilité plutôt qu’une restriction explicite aux renflouements. Mais s’il «paraît» moins ambitieux que le régime de la BRRD, il a un gros avantage: il est beaucoup plus crédible.

La révision de la BRRD 2019 a fait des progrès en introduisant deux innovations importantes:

  1. des exigences MREL subordonnées plus strictes pour les banques dont le bilan est supérieur à 100 milliards d’euros (avec une transition jusqu’en 2024), et
  2. la possibilité pour les autorités nationales de résolution de descendre en dessous de ce nombre.

Ces points sont utiles mais insuffisants. L’inclusion de créances seniors spécifiques dans la MREL ne protège pas les autres créanciers seniors non garantis, car le renflouement interne devrait en principe être appliqué proportionnellement à toutes les créances d’une classe de priorité donnée. Par conséquent, notre recommandation est d’aller plus loin et de dire que la MREL ne devrait être constituée que de créances subordonnées à des créances non MREL pour toutes les banques égales à au moins 8% de leur bilan, et que la règle des 8% ne peut s’appliquer que lorsque cela est fait. Seulement cela évitera les paniques potentielles, car la règle du «  pas de sauvetage avant 8% de renflouement même sous un stress extrême  » est probablement plus crédible / rigide dans le contexte de la zone euro que dans un «pays normal», en raison de la plus forte aversion pour les plans de sauvetage mentionnée ci-dessus.

Une autre raison pour laquelle la révision de la BRRD de 2019 est insuffisante est qu’elle permet, mais n’impose pas, aux autorités nationales de résolution d’accélérer les exigences de MREL pour les banques dont le bilan est inférieur à 100 milliards d’euros. Cela signifie que la règle des 8% reste inapplicable dans les grands pays avec de nombreuses petites banques, comme l’Allemagne et l’Italie, et dans les petits pays où les banques sont généralement de petite taille.

Mais le plus gros problème est la transition. Augmenter le financement subordonné à 8% du bilan serait très coûteux pour certaines banques, en particulier pour les plus petites qui pourraient avoir du mal à augmenter la dette subordonnée d’une manière qui ne serait pas trop coûteuse. Même la nouvelle BRRD, qui ne fait qu’une partie du chemin, implique un important exercice de levée de fonds (ce qui explique la longue période de transition).

Nous comprenons que, politiquement, la règle des 8% est «  sacrée  » et est en partie motivée par une aversion à transformer l’union bancaire en une union de transfert, avec la circonstance aggravante que les renflouements bancaires ne sont (naturellement) pas l’utilisation la plus populaire de l’argent public. . Le résultat paradoxal, cependant, est qu’en pratique, en raison du problème de séquençage, il a gêné la résolution des banques et les renflouements depuis l’introduction de la BRRD. Il vaudrait bien mieux s’entendre sur une trajectoire vers 8%, disons avec un montant inférieur Xt% à l’année t, et de remplacer la règle des 8% par un Xtla règle du%, exigeant éventuellement que les plans de sauvetage qui ne satisfont pas à la règle des 8% soient couverts par de l’argent national plutôt qu’européen, pour le rendre politiquement acceptable. La quantification de ce chemin de transition dans les temps incertains actuels dépasse le cadre de cette colonne.

Résoudre l’impasse home-host

En principe, la création de l’union bancaire et la mise en place du Conseil de résolution unique (CRU) auraient dû résoudre les problèmes de coordination entre les autorités nationales qui affectent généralement la résolution transfrontalière, en particulier lorsque la stratégie de résolution à point d’entrée unique (SPE) est choisi, ce qui est le cas de la plupart des groupes bancaires des pays de l’union bancaire.

En réalité, les pays «hôtes» de l’union bancaire continuent de circonscrire les filiales étrangères opérant dans leur juridiction, ce qui «va à l’encontre de l’objectif de l’union bancaire» (Philippon et Salord 2017). Cette situation reflète un manque de confiance dans le système. En particulier, les petits pays comme la Belgique ou le Luxembourg, qui hébergent d’importantes filiales de banques étrangères dont le siège est dans les grands pays de la zone euro, craignent un traitement «injuste» en cas de résolution (par exemple Dewatripont et al. 2021).1 Ces pays d’accueil insistent donc pour conserver leurs Options et Discrétions Nationales (OND) sur la liquidité et les expositions intra-groupe, au grand dam des pays d’origine et des autorités européennes. Bien entendu, il faut a priori douter de l’objectif du CRU d’essayer d’assurer l’équité entre les pays. Mais le diable sera dans les détails.

Mieux vaut améliorer les règles du jeu pour limiter la discrétion et le biais potentiel actuel (perçu ou réel) en adopter une approche à l’échelle de la zone euro de la résolution des banques transfrontalières. Pour ce faire, la solution la plus simple est d’avoir une résolution centrée sur le partage de la charge au niveau de l’exploitation en adoptant un approche de subordination structurelle, qui séparerait les fonctions commerciales des filiales opérationnelles des fonctions de financement pur des holdings. Dans le cadre de la stratégie SPE dominante, les pertes des filiales sont d’abord transférées à la société holding. En cas d’échec ou de risque d’échec en conséquence, le groupe doit être résolu et la société holding est renflouée en utilisant des engagements éligibles préexistants (MREL) correctement calibrés. Cela rassurerait les pays d’accueil (qui devraient alors abandonner leurs OND), car des pertes se produiraient «au sommet», dans le pays d’origine, et le groupe resterait uni.

Cette solution est également la chose économiquement efficace à faire: pour éviter l’aléa moral, le décideur doit être le demandeur résiduel. Ce principe est cohérent avec l’idée générale de régulation prudentielle, de ratios de solvabilité et de non-sauvetage. Et il est en outre cohérent avec les idées développées au FSB par les architectes des principes de résolution du FSB (voir Tucker 2018, qui recommande la subordination structurelle).

Conclusion

Notre double proposition renforcerait l’union bancaire en (a) rendant la résolution des banques individuelles plus crédible, et (2) permettant aux banques transfrontalières de mieux contribuer à la consolidation nécessaire du secteur en essayant de concilier les préoccupations des pays motivés par une secteur bancaire de la zone euro très hétérogène (impliquant, dans certains cas, des pays comptant de nombreuses petites banques fragiles ainsi que des pays abritant des participations transfrontalières et ceux qui hébergent des filiales). Et même si elle ne préparerait pas pleinement l’union bancaire à une crise bancaire systémique, elle aiderait à structurer la discussion urgente sur la nature des solutions crédibles pour gérer les crises systémiques (la nature du bail-in, le type et la conditionnalité des Européens), et ainsi de suite).

Les références

Ahmad, I, T Beck, K D’Hulster, P Lintner et FD Unsal (2019), «Banking Supervision and Resolution in the EU – Effects on small host countries in Central, Eastern and South Eastern Europe», Banque mondiale, FinSAC .

Dewatripont, M, M Montigny et G Nguyen (2021), «Quand la confiance ne suffit pas: résolution bancaire, SPE, Ring-fencing et soutien de groupe», mimeo.

Garicano, L (2020) «Deux propositions pour ressusciter l’union bancaire: l’approche du portefeuille sûr et SRB +», VoxEU.org, 17 décembre.

Kasinger, J, JP Krahnen, S Ongena, L Pelizzon, M Schmeling et M Wahrenburg (2021), «Se préparer à une vague de prêts non performants», VoxEU.org, 1er avril.

Philippon, T et A Salord (2017), Bail-ins et résolution bancaire en Europe: un rapport d’étape, Genève Reports on the World Economy Special Report 4.

Tucker, P (2018), «Resolution policy and resolvability at the center of financial stabilité regimes?», Article présenté à la conférence IADI / BIS FSI, Bâle, 1er février.


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